美国技术移民政策的起源、演进及趋势
本文发表于《中外法律文献研究》第1卷，渠涛主编，北京大学出版社2005年8月版。作者系南开大学历史学院2003级美国史专业博士生。
二战后，全球化进程加快，各国之间以经济和科技为基础的综合国力的竞争日益加剧，而长期以来美国在经济与科技领域处于领先地位。美国之所以能够长期保持这种领先地位，与美国注重吸收外来有用人才、大力推行技术移民的政策密切相关。那么，美国推行了什么样的技术移民政策、采取了哪些措施吸引世界各地的技术移民来美呢？本文以美国限额移民制度为背景，分析美国技术移民政策的产生背景、内容和演变过程，以期对中国如何在全球化进程中吸引急需的技术人才、促进经济建设和提高综合国力有所借鉴。
一、美国技术移民政策的起源——1924年移民法
美国技术移民政策不是一蹴而就的，有一个渐进的演变过程。随着1924年美国移民限额制度的确立，美国吸引技术移民的问题也提上了议事日程，技术移民政策正肇端于这一时期。
美国自建国之初就注重引进有用之才，开国先辈如乔治•华盛顿、托马斯•杰斐逊等都认识到吸引外来人才的重要性，偏爱那些德才兼备的外来移民。华盛顿就明确表示要吸收有用的技术工人和那些具有特定职业的人来美。同样，素以民主思想著称的杰斐逊也主张吸引欧洲的有用人才，其中包括大学教授、工匠、自耕农，不过他拒绝接受“放荡不羁、缺乏道德的工匠”，也反对大规模移民。但因为美国当时地广人稀，急需人力开发，美国政府一直采取自由放任的移民政策，没有对移民的技术水平和教育程度作出规定。不过，技术工人和知识分子无疑要更受欢迎。
19世纪末20世纪初，美国社会与经济结构发生了日新月异的重大变化。随着第二次工业革命的迅猛推进，美国迅速实现工业化，由一个农业国转变成为工业强国；美国“自由”土地不复存在、边疆消失，历时一个多世纪的西进运动终结。伴随着经济上的巨变，美国社会结构也随之而变化，劳动力供求关系逐渐平衡，就业竞争加剧。
但是在这种社会经济形势下，外来移民仍有增无减，达到了美国历史上的最高峰。1880年代，入境移民达5,246,930人，1890年代为3,844,420人，到1900年代攀升至8,795,386人。1910年代在一战影响下移民数额降为5,735,811人，但仅1911－1915年就达4,459,831人。而1920年代在限额移民制度正式实施前的4年中，入境移民达到2,344,599人。据美国政府统计，1820－1880年间，入境移民达1,000多万，而在1880－1920年间，入境移民高达2,350万人，超过前60年间的一倍以上。 这使得美国排外主义情绪前所未有地膨胀起来。为此美国政府开始干预移民事务，制定了一系列限制移民的政策措施 ， 技术移民政策也是在这一背景下才开始出现的。
1924年，美国国会经过激烈辩论通过了《1924年移民法》，在美国历史上首次确立了以民族来源为基础、以限制移民为目标的限额制度。 在这种限额移民体制下，美国政府对技术人才实施了移民优先权制度。
1924年法案将移民优先权分为两类：（1）21岁以上美国公民的父母、配偶、未满21岁的未婚子女；（2）精于农业耕作的限额移民及其配偶和16岁以下的子女。其中，各国享受第一款优先权的移民人数不得超过该国当年限额的50％，第二类优先权则不适用于那些每年移民限额少于300人的国家。
第一类优先权允许美国公民的父母、配偶和未成年子女优先入境，是出于美国宣扬的人道主义精神。第二类对精于农业耕作的移民优先权则是美国政府为了利用移民政策服务美国社会经济、满足美国社会对农业技术工人的需要而设立的，美国鼓励技术移民的用意昭然可见。
根据有关资料，19世纪末20世纪初，美国工业化全面展开，城市化进程迅猛发展。1900年，美国农村人口为47,622,183人，城市人口是28,372,392人，到1910年美国农村人口为49,348,883人，城市人口上升为42,623,383人。1920年美国农村人口为51,406,017人，而城市人口则猛增至54,304,603人。 到1920年，美国城市人口首次超过农业人口，实现了城市化。随着城市化史无前例的发展，大量农村人口流入城市，其结果造成了农业劳动力不足，特别是那些能够适应现代机械化生产的熟练技术工人更是匮乏。因此，在制订移民政策时，国会就把农业熟练技术工人视为美国的急需之才，给予其优先权。
现在看来，1924年移民法对急需技术人员的界定过于狭窄，没有顺应当时工业化和高科技发展的趋势。但在制订移民限额制度之时，它毕竟还是考虑到美国社会经济的需要，已经意识到移民政策服务于美国经济的重要性。因此可以说，1924年移民法关于农业熟练工人优先权的规定是美国技术移民政策的渊源，为以后技术移民政策的发展和完善奠定了基础，
二、美国技术移民政策的出台——1952年麦卡伦－沃尔特法
二战以后，美国和苏联处于冷战对峙状态，冷战密云遍布全球各地，美苏两国在军事和科技领域的竞争十分激烈。为了遏制苏联，美国必需保持其在高科技领域的领先地位，力图通过移民政策吸引更多的技术人才服务于美国社会。同时，美国经济顺利地实现了从战时经济的过渡，并在朝鲜战争中日趋繁荣，这也需要更多的熟练工人和专业技术人员来满足美国经济高速发展的需要。
这一美苏冷战的历史背景决定了1952年美国移民法案的一大特点是充满了反共话语，意识形态色彩浓厚。 该法案也继续保留了1924年移民法中的民族来源限额制度（以1920年各国民族来源人数在美国人口中的比例（0.166％）确定该国的移民限额），并且仍然侧重于西北欧移民。但是，另一方面，为吸引大量的熟练技术工人和专业技术人员移民美国，满足美国社会经济快速发展的需要，该法案大幅度调整了限额移民优先权制度，并对亚洲移民政策有很大松动。 历史学家大多认为，1952年移民法在历史上第一次将技术移民在总限额中的比例提高到前所未有的50％，而且改变了1924年移民法中关于技术移民的狭隘界定，以美国社会和经济的需要为标准选择技术移民，其相关规定实现了技术移民政策的制度化，正式确立了技术移民政策。
1952年移民法中的限额移民优先制度如下表：
优先次序 内容特征 百分比
1 拥有美国急需的专业技术和突出才能的移民及其妻子和子女 50%,加第二和第三项的剩余限额
2 21岁以上的美国公民的父母和美国公民的未婚子女 30％，加第一项和第三项的剩余限额
3 已获得永久居留权的外侨的妻子和未婚子女 20%，加第一项和第二项的剩余限额
4 美国公民的未婚子女、兄弟姊妹及其同行的配偶和未婚子女 前三项剩余限额中的50％
5 无限额优先权的移民 以上各项限额剩余之和
从上表可以看出，1952年法案关于技术移民的规定更加注重现代社会经济的实际需要。（1）它首先明确规定了技术移民的范围和种类：甲、属于司法部长认为美国急需的，受过高等教育、技术训练，具有专业经验或突出才能并有资格获得限额移民签证的外来移民；乙、属于对国家经济、文化利益和美国的福利事业大有益处的移民；丙、属于甲目中所规定的外来移民的配偶和子女。 这突破了1924年移民法仅仅给予农业熟练工人优先权的限制，扩大了技术移民的界定范围，顺应了美国社会工业化和现代化的潮流。（2）美国政府前所未有地将技术移民限额所占比例提高到50％，这也突破了1924年移民法的限制。1924年移民法规定，各国享有优先权的移民人数（包括第一优先权——21岁以上的美国公民的父母、配偶及不满21岁的未婚子女和第二优先权——精于农耕的限额移民及其配偶和16岁以下子女）不得超过该国当年限额的50％，也就是说，其中任何一类优先权都不可能超过该国限额的半数。而1952年移民法将技术移民优先权的份额已经提高到50％，大大高于1924年移民法所分配的技术移民优先权限额。
1952年移民法产生了一定的效应，美国政府在1952－1965年间确实吸引不少技术人才入境。特别是移民法对亚洲移民政策进一步松动，尽管十分有限，但仍然对饱偿排斥歧视之苦的亚洲移民产生了重大影响。1952年移民法通过后，亚裔移民人数开始增加。中国移民在1951－1955年间为1,948人，1956－1965年为15,865人；日本移民同期分别是14,660人和51,349人；菲律宾移民同期分别为8,313人和26,923人；韩国移民同期为581人和15,829人；印度移民则分别是674人和3,901人。 随之而来的是，亚洲技术移民开始涌入美国，导致亚裔职业结构发生了明显变化。1940年，无论是在加利福尼亚还是夏威夷，日裔美国人从事专业技术职业的比例尚不到白人的一半；同期加州华人只有3％是专业人员，而白人为8％，到1950年华人上升为6％，白人为10％。到1960年亚裔职业结构出现了很大变化，专业技术人员的比例显著上升，而从事传统行业的比重则有所下降。
但是，1952年移民法的局限性也显而易见。（1）在移民限额制度中，美国移民倾向于吸引西北欧移民，而歧视东南欧和亚洲移民。二战后在马歇尔计划的援助下，西北欧经济迅速恢复并步入经济发展的黄金时期，各国经济繁荣，社会保障和福利制度开始建立，美国已经失去了吸引力，移民美国已不是西北欧各国人民的首要选择。对于此时经济发展较为缓慢的东南欧各国，美国颇具吸引力，移民美国的势头正望，但他们却受到移民限额的束缚。其结果是，西北欧国家在民族来源法中占83％的限额，而这些国家的移民限额始终都没有用完，没有利用技术移民签证入境的必要；西北欧以外的国家限额却很少，移民申请严重积压，根本无法申请到技术类移民签证。仅举例为证：英国每年得到移民限额为65,361人，而实际上仅仅有28,291人移民。德国每年限额为25,814人，也仅仅使用了26,553个（其中大约三分之一是军人妻子作为非限额移民进入）。爱尔兰有17,756名限额，但仅有6,054人移民美国。另一方面，波兰移民限额为6,488人，但仍然还有61,293人等待移民美国。对意大利的移民限额为5,666人，仍然还有132,435人急于进入美国。希腊的限额为308人，还有96,538人在等待得到美国的签证。 （2）1952年法案对亚洲移民政策已经逐渐松动，但歧视仍然十分明显。法案所针对亚洲移民设立了亚太三角区，该区域内每个国家移民限额仅为100人，而且具有一半及以上血统的亚太裔移民即使是出生于西北欧也要计入亚太国家名额。这样一来，亚太国家移民限额本来就十分有限，再加上其他地区的亚太移民，这就使得亚太移民配额少得可怜。美国关于技术移民的优先权规定是在移民限额体制之下实施的，受到各国移民限额的限制，因此亚洲技术移民能够利用优先权入境的人数很少。（3）法案意识形态色彩浓厚，入境移民的政治甄别和审查十分严格，大量移民因受到无端怀疑而被驱逐出境。在1950年代，美国就利用移民法的相关条款驱逐了13名合法入境者和侨民。仅亚洲移民来说，1951－1957年由于各种原因离开美国的亚洲移民中，华人3,411名，日本人4,552名，印度人3,659人，韩国人428名，菲律宾人4,282名，其中不乏遭到政治迫害者和大量的技术人才。
1952年移民法所具有的诸多不合理的限制和束缚，严重妨碍了技术移民进入美国的进程，明显不能满足美国社会与经济的需要。早在1952年法案辩论通过之时，杜鲁门总统就明确反对，并否决了该法案，他认为该法案“1924年限额法的基础是荒谬的、卑劣的，现在它（1952年移民法）则更为糟糕。” 其后艾森豪威尔总统也要求国会修改移民法，认为它是一部综合了许多不同的、有时相互重叠和前后矛盾的移民和国籍法。他呼吁国会根据形势的发展和美国的实际需要，重新修订移民限额制度，更多地吸收那些具有技术专长和突出才能的移民。到1960年代，技术移民政策终于得以重新修订。
三、1965年移民法——技术移民政策的发展
1961年，年轻的约翰•肯尼迪总统上任，雄心勃勃地要改革移民政策。1962年他向国会递交的国情咨文中提出，实施民族来源制度既不符合逻辑，也无合理的基础。在一个国家相互依存的时代，推行这种制度是一个时代性错误，因为他对申请移民美国的人们实行了以血统为基础的歧视。1963年肯尼迪总统就移民法向国会提交了特别咨文提出建议，美国应该取消民族来源限额制度，代之以将如下因素考虑在内的新体制：（1）移民的技术水平及美国对这些技术的需要程度；（2）移民与美国居民之间的关系，鼓励家庭团聚移民；（3）移民申请先后顺序。目前移民法允许那些具有特殊技术、受过高等教育和训练的移民优先入境，也给予美国公民和合法居民的各类亲属优先权，但这仍然局限于民族来源限额体制内。因此，我们应该修正移民法，将第一优先权给予那些最具潜能提高国民福利的人，而不论他们出生何地。第二类优先权应该给予那些寻求家庭团聚的移民。在同等条件下，移民按照先来后到的原则入境。
约翰逊继任总统后，更是继承肯尼迪总统的遗志，不遗余力地要求进行移民法改革。1964年约翰逊在致国会的国情咨文中指出：“我们必须通过立法，废除对移民我国的人们，特别是那些拥有我们急需技术的人和寻求家庭团聚的人们的歧视。在确立优先制度时，一个由世界各地的外来移民组成的国家可以向入境移民问：“你们能为这个国家作些什么？”而不是“你出生于哪个国家？” 从1950年代的杜鲁门、艾森豪威尔，到1960年代的肯尼迪、约翰逊，四位总统连续不断地呼吁改革移民政策，这在美国历史上是十分罕见的现象。这有力地推动了移民法改革进程。
与此同时，美国所面临的国际国内形势也发生了重大变化。在国际上，西欧经济在二战后高速发展，1960年代正是其经济发展的黄金时期；日本也完成了重建，经济以前所未有的速度发展，西欧和日本经济再次崛起，成为世界经济大国。他们与美国在经济上的竞争日益加剧，三方之间贸易战接连不断，美国在经济上的优先地位已经面临着严峻挑战。另一方面，美国与苏联在全世界范围内争夺霸权，在军事上与之展开了激烈的军备竞赛，不断加大对军事工业和高科技研究的投入，而且，美国卷入越南战争后，大批军事订货推动了制造业的发展和对劳动力的需求，科技革命浪潮不断兴起和发展，不断开拓新的行业和就业机会。面临苏联和西欧、日本的挑战，美国需要大量熟练技术工人和高科技人员，以满足其社会经济需要。
正是在国内外形势的推动下，美国再次修正移民法。1965年，国会通过了《哈特－塞勒法》，这是对1952年移民法的一个全面修正案。1965年移民法首先废除了早已为人唾弃的民族来源限额制度，将各国移民置于平等基础之上。法案规定，自1968年6月30日起东半球（包括欧洲、亚洲和大洋洲）每年总限额为17万人，各国以国籍（出生国）为基础申请移民签证，每个国家不得超过两万。西半球每年总限额为12万，不分国籍，按照先来后到的原则入境。后在1976年和1978年移民法修正案中，国会又改变了西半球与整个移民体系分离的现象，将西半球纳入全球移民限额制度中，全球移民总限额为29万，东半球为17万，西半球为12万，每个国家每年不得超过2万，并按照移民优先权原则入境。 这样，美国移民法彻底废除了民族来源限额制度，废除1952年亚太三角区的歧视性规定，使各国移民处于平等地位，这极大地加快了技术移民入境步伐（详见下文）。
在这里需要多做说明的是，1965年移民法修订了移民优先权制度，技术类移民限额由原来的50％削减为20％，将技术移民优先权等级从第一类降为第三类和第六类（请见下表 ），更偏重吸收美国公民和合法外侨的亲属，家庭团聚限额占74％。这使得有学者批评它是“首先满足美国合法外侨及其亲属私人利益的政策”，标志着“美国移民政策的一个转折点”，意味着为“国家利益重新制订移民政策的机会由此而失。在取代以种族歧视和民族歧视为基础的限额制度时，一种新的歧视——袒护亲属的裙带关系——却成为吸引外来移民的法律制度中的主导因素。” 所以，“新移民制度的突出特征是满足了一些公民的私人利益，而牺牲了国家利益。” 也就是说，1965年移民法阻碍了技术移民入境，未能充分反映美国社会经济需要。
次序 条款内容与特征 百分比
1 美国公民的成年子女 20％
2 已获得永久居留权的外侨的外籍配偶及其未成年子女 20％
3 受过高等教育、具有突出才能的移民（入境时需持美国劳工部颁发的就业许可证） 10％
4 美国公民的已婚子女 10％，加前几项剩余限额
5 年满21岁以上的美国公民的兄弟姐妹 24％，加前四项的剩余限额
6 美国急需的熟练与非熟练劳工（入境时需持美国劳工部颁发的就业许可证） 10％
7 来自共产党国家或共产党占领的国家或中东地区的难民 6％
8 非优先限额移民 以上剩余限额之和
实际上，1965年法案虽然降低了技术移民的比例，但由于移民总限额的大幅度增长，技术移民的绝对限额反而增加了。而且，它废除了1952年移民法中的民族来源限额制度，改变了以前偏重西北欧移民、歧视东南欧移民、严厉限制亚洲移民的做法，将西北欧、东南欧、亚洲和西半球各国同等对待。这就为东南欧和亚洲的技术移民有机会利用优先权原则入境，从而导致1965年以后大量亚洲技术移民涌入美国，改变了过去欧洲移民占主导地位的趋势。约翰逊总统的话道出了移民法的真正目的：“我们今天签署的这项法案不是一项革命性法案，它不会影响千百万人的生活，也不会改变我们日常生活的结构……然而，它修正了我们法律中令人悲痛的弊端，纠正了美利坚民族行为中残酷而持久的错误。”新法案实施后，“那些对这个国家——对它的发展、它的实力和它的精神——能作出贡献的人们将优先进入这个国家。” 也就是说，1965年移民法改革的目的之一就在于推动技术移民政策改革，以便于美国能够从世界各地吸收急需的技术人才。
从实际效果来看，1965年移民法关于技术移民政策的规定发挥了明显的吸引作用，在美国毫无投资的情况下轻易而举地获得了大量高技术人才。1965年移民法生效后，来美移民的技术构成显著提高，这从“1985－1987年移民和美国公民地职业类别及比例（％）” 一表中可见一斑：
所有美国工人 所有移民 技术移民
管理与专业技术人员 24 25 59
技术、销售和行政人员 31 16 8
生产、手工艺和修理 12 12 8
操作工和劳工 16 22 2
服务行业 13 20 22
农业工人 3 5 1
总计 99 100 100
注：所有美国工人在各行业中所占比例为1987年数字；所有移民的比例是1985－1987年的数字；管理与专业技术人员包括经理、执行官、设计师、工程师、医生、律师、教师和计算机科学家。
资料来源：美国劳工部，国际劳工事务局，移民对美国经济与劳工市场的影响，移民政策与研究报告 1，华盛顿特区：美国政府出版署，1989。
另据美国学者的研究表明，1987年在美国各个大学获得工科博士学位的研究生中有55％是外国出生的。他们大多数人留在了美国。80年代，在美国的各行业中就业的持有博士学位的工程师中，每三人中就有一人是外来移民。到1991年末，美国所有大学的工科教授中有75％是外来移民，在35岁以下的讲师中有50％是外来人才。 另据《世界新闻与世界报道》，在1989年，约有2万名有突出才能的移民入境，他们占当年移民数学家、和计算机专家的50％，占移民工程师和教授的三分之一，仅在本国接受教育一项就为美国节省了15亿美元的教育经费。 在80年代的所有移民中，拥有大学本科学历以上的移民占26.6％，加上高中学历以上的移民，其比重高达59.9％。在各国移民中，印度移民接受教育的时间平均为16年，中国和菲律宾平均为14年，韩国人平均在13年以上，高于美国人的平均水平。越南、古巴、牙买加和欧洲移民的学历平均为12年左右，与美国人大致相当，只有墨西哥移民学历较低，平均为8年左右。
特别值得注意的是，1965年移民法关于技术移民的政策对亚洲移民产生了深远影响，推动亚洲技术移民大量入境，改变了亚洲移民的技术构成，这主要体现在移民中专业技术人员、管理人员比例的增长，以及亚洲移民具有较高的文化素质，如下表所示：
亚洲移民的职业结构和文化程度
年份 移民类别 华人 日本人 菲律宾人 韩国人 印度人
1965－1968 专业技术人员1 35 50 54.2 48 67
管理人员2 9 7 5 2 2
大学程度3 45.1 23.1 51.9 50.6 73.3
1969－1977 专业技术人员 38.5 36.7 62 49 80.7
管理人员 11 12.7 4.3 11 5.2
大学程度4 33.9 49.1 45.5 29.5 52.4
资料来源：《移民与归化局统计年鉴》，1965－1980年。
注：1、2、占该国技术移民的比例，下同；
3、占该国全部移民的比例；
4、这组数字反映的是1975－1980年亚洲移民的文化程度。
其中华人被誉为美国的“模范少数族裔”，其文化素质和技术水平也是有口皆碑的。据统计，在美国的12万名一流科学家中间，华人占1/4。在60年代的阿波罗登月计划中，华人占所有研究人员的1/3。70年代以来，华人占美国著名大学系主任的1/3以上，占美国工程机械协会历任主席的50％以上。在80年代美国的百万华人中，从事教育和科研的有8万多人。 对此兰德公司人口学者凯文•麦卡锡说：“来自亚洲的移民是迄今为止进入我国的专业化程度最高的移民群体。”
四、1990年移民法——技术移民政策进一步自由化
1980年代以来，美国经济持续低速增长，社会失业率居高不下。更令美国人感到不安的是，在过去20年中，美国在国民生产总值、人均生产率、国民收入和高科技领域与日本和西欧国家的差异越来越小。与此同时，美国商品在国际市场上日益受到西欧和日本等发达工业国家的冲击和挑战，对外贸易逆差逐渐增长，外债总额有增无减。到1987年美国外贸逆差达1,737亿美元，外债总额为4,030亿美元，美国已经成为世界上最大的贸易逆差国和最大债务国。 美国社会对美能否保持世界领先地位感到怀疑，产生了严重的危机感。这就迫使他们重新审视美国的移民政策，要求通过技术移民政策吸引更多美国急需的技术人才来美，以服务于美国经济、增强其在世界市场上的竞争力。有学者研究表明，到20世纪末21世纪初，美国每年仍然需要增加7.5万名自然科学和工科博士，文化人类学和社会科学各专业人才不足的问题可能会更突出。因此，不管美国人对这个问题持何种态度，“它们都会成为90年代影响社会和政府在移民政策改革争论上的一个主要因素。” 尽管这一时期主张限制移民的呼声很高，美国政府却再次增加移民限额，特别是放宽了关于技术移民的相关规定，促使技术移民政策进一步自由化。
1990年移民法规定，1992、1993、1994三个财政年度内，每年移民限额为70万，此后降至67.5万人。在1994年以前，家庭团聚移民限额为46.5万（1995年以后为48万人）。其中技术类移民为14万。各国每年入境移民人数不得超过总限额的7％（约5万人）。为了保证国会在将来对移民政策及时调整，1990年移民法规定，在法案生效后，国会应每隔3年对移民政策调整一次，从而保证移民法能够满足社会不断发展的需要。
法案还对移民优先权制度作了重大修正，将优先权分为三大类七级。第一类为家庭团聚移民主要包括 （1）美国公民的未婚子女；（2）已获得永久居留权的外侨的配偶、未婚子女；（3）美国公民的已婚子女；（4）21岁以上的美国公民的兄弟姐妹。以上各类移民之和不得超过总限额的77％（绝对人数46.5万）。技术移民类，分为三级：第一优先权限额为4万名，申请者必须为；
（1） 在科学、艺术、教育、商业、运动等领域表现卓越，享誉全国或全球并获得特别证书，希望进入美国在此方面继续发展，且其移民可对美国有实质性益处；
（2） 杰出的教授和研究人员，在特殊学术领域获得国际认可的杰出人才，在该领域有三年以上的执教或研究经验，进入美国寻求终身教职或类似的研究工作；
（3） 跨国企业中的高级管理人才，申请此身份的前三千需有一年以上在该公司工作的经验，来美后在同一公司或该公司所述企业继续工作。
第二类优先权限额为4万，申请者必须拥有高学位或其在科学、艺术、商业领域等方面的特殊才能，且为美国雇主所寻求的，如果司法部长人认为符合国家利益，也可不要求为美国雇主所需的条件。此处的特殊才能并非仅以学位、证书学校颁发的奖励而得到证明。
第三类优先权给予没有高学历的专业技术人员、熟练工人和其他人员，限额为4万，申请者必须具备以下资格：
（1）技术工人必须有两年以上的培训和经验，工作并非暂时或季节性的，且此类工人必须是美国缺乏的；
（2）专业技术人员需具有学士学位并从事相关专业；
（3）其他非技术工人必须不是暂时性或季节性的，而且美国找不到符合这类资格的工人，此类工人人数不得超过1万。
另外，法案还给予美国政府机构的雇员、国际组织工作人员、宗教工作者等特殊移民以优先权入境，每年限额为1万人；法案单独设立了“投资移民”优先权，每年限额1万人；司法部长每年根据过去5年的资料，分配限额给移民美国人数较少的国家和地区以“多样化移民”限额。1992－1994年度，此类移民限额每年为4万，此后每年5.5万。
1990年移民法进一步完善了技术移民政策，促使其更为自由化。（1）首先它大大增加了技术移民的限额。法案将移民总限额由1965年的29万猛增至1990年的70万，因此尽管技术移民在移民总限额中的比例不变仍为20％，但技术移民限额绝对人数却大幅度增加，由1965年以后的大约5.8人上升为1990年以后14万人。毫无疑问，增加技术移民人数就意味着技术移民入境机会增大，美国可以吸引更多人才。（2）其次，法案将技术移民类优先权与家庭团聚优先权分离开来，有利于保证技术移民的入境人数，避免在民众排外情绪高涨时，移民当局以牺牲技术移民限额而保留家庭移民入境人数。（3）第三，法案对“有突出才能的移民”和技术工人作出了明确规定，扩大了技术移民的界定范围。法案明确规定“有突出才能的移民”即在科技、教育、贸易、体育和艺术等领域取得突出成就并享有国际声誉的外籍人士，他们在入境时必须出示相关学历或奖励证书。技术工人则指那些曾经受过职业培训或在本职工作具有两年以上工作经验、其技术确实为美国所急需的移民。而相比之下，在1965年移民法中，移民优先权第三类是专为专业技术人员设立，它主要指符合条件的专业技术人员，或因其在科学和艺术上具有特殊才能并对美国的经济、文化利益或美国福利事业有极大益处的外来移民。1990年移民法将商业、体育、艺术等诸多领域包括在内，并作出了明确规定，范围比1965年法案要宽泛得多。
1990年技术移民政策起到了显著效用，吸引了大批高科技人才移民美国。根据美国2000年人口普查资料可知，外国出生人口占全美总人口的11％，但占美国7百万科学家和工程师的16.6％。在物理学家和生命科学家中，外国出生人口群体的比例较大，占24.7％，而且有超过半数的外国出生的科学家和工程师是在近10内入境的。见下表 “2000年外国出生的科学家和工程师在各类职业中的比例 ”：
总计 土生群体 外国出生群体 近10年内外国出生的工程师和科学家所占比例
计算机专家 3,010,546 81.8％ 18.2％ 47.7％
数学家 152,091 88.4％ 11.6％ 64.1％
建筑师、勘测员和绘图员 229,277 87.4％ 12.6％ 70.1％
工程师 1,704,862 83,6％ 16.4％ 67.1％
制图员和工程技师 730,378 88.8％ 11.2％ 69.4％
生命科学家 217,308 76.7％ 23.3％ 41.7％
物理学家 361,486 75.3％ 24.7％ 49.3％
社会科学家 341,983 90.2％ 9.8％ 63.9％
科学技师 282,737 87.2％ 12.8％ 54.1％
所有的科学家和工程师 7,030,667 83.4％ 16.6％ 55.2％
尤为显著的是，在美国高科技领域的专业技术人员中，随着教育水平的提高，外国出生的科学家和工程师比例就越大。据全国科学委员会（National Science Board ）统计，2000年在拥有博士学位的科学家和工程师中，外国生的人占38％，在拥有硕士学位科学家和工程师中，外国出生的则占29％，相比之下，在仅拥有学士学位的人中，外国出生者仅占17％。在科学和工程学领域，外国出生的高学历者更多。在获得博士学位的工程师中，外国出生的工程师占51％，在生命科学家、物理学家、数学家和计算机专家中则他们占45％。
五、美国吸引技术移民的其他政策、措施
除了上述政策外，美国还采取各种政策措施吸引世界各地的技术移民入境，这主要表现在三个方面：（1）利用难民政策收容美国急需的技术人才；（2）美国允许外国的留学生、访问学者、教授和专业技术人员永久居留美国；（3）美国还利用非移民类的H-1B签证吸引高科技人才。
自30年代以来，美国就经常打着人道主义旗号，利用收容难民之便吸收世界各地的专业技术人员，一些甚至是享誉全球的著名科学家。早在第二次世界大战期间的1941年，美国向逃亡北非和葡萄牙的难民伸出了援助之手，但真正进入美国的却是1,236名科学家，其中12人获得诺贝尔奖，这包括著名理论物理学家阿尔伯特•爱因斯坦，另外还有一大批在国际上享有同等声望的科学家。 在整个第二次世界大战期间，美国从世界各地收容了2,000多名难民科学家。 这些人成为后来美国原子能和航天工业的骨干力量。其中，意大利核物理学家恩瑞科•费米是美国研制原子弹的“曼哈顿工程”高级研究部主任，而德国著名物理学家弗兰克•贝蒂是曼哈顿工程理论研究部负责人，前苏联化学家基卡哥夫斯基则为曼哈顿工程的爆炸部主任、奥地利著名物理学家拉比任研制原子弹高级顾问。德国火箭专家冯•布劳恩则为美国火箭研究的开创者，先后为美国研制了“红石”火箭、木星火箭和木星C型火箭，他还与其他专家合作，成功地发射了美国第一颗人造卫星、气象卫星和通讯卫星。
在二战后，美国收容了大批难民入境，其中不乏经济条件优越的资本家和专业技术人员。例如，从1959年古巴革命胜利到1980年间，美国共安排了80多万古巴难民，他们中很多人都受过大学教育、通晓英语、拥有雄厚的资本和技术实力。因此，美国学者小弗农•布里格斯指出，古巴难民构成了“西半球有史以来最大的一次人才流失。” 1975年，美国军队撤离越南，大约50万名越南难民进入美国，有三分之二以上从事白领职业，其中教授、工程师和经理占24％。
1980年，美国国会通过《1980年难民法》，更是将难民的文化素质和技术水平作为难民能否入境的一个重要标准。1980年难民法确定每年难民总限额为5万，并建立难民限额优先制度，家庭团聚类占80％，技术类20％。如下表“1980年难民法中的难民优先权制度 ”：
次序 内容及特征 百分比
1 美国公民的未婚子女 20％
2 获得永久居留权的外侨的配偶和未婚子女 26％，加第一项剩余限额
3 在科学和艺术领域具有技术专长的人 10％
4 美国公民的已婚子女 10％，加第一和第三项剩余限额
5 年满21岁以上的美国公民的兄弟姐妹 24％，加第一和第四项限额剩余
6 美国急需的熟练工人和非熟练工人 10％
7 非优先限额难民 以上剩余限额之和
这样，美国将难民也纳入了整个限额体制，并建立了难民优先权制度。在这里，难民能否入境的标准是他们在美是否有亲属或者他们自身文化与技术素质的高低。因此，1980年难民法的优先权制度是1965年移民法限额优先权制度的翻版和延伸，两者在模式上和实质上并无差别。
第二，自1950年代以来，美国允许那些美国急需专业的留学生、访问学者、教授和专业技术人员申请永久居留权。1948年，美国为帮助英法德日等国的经济重建，先后与他们签订文化交流协议，随后又颁布《知识与教育交流法》，这些协议和法案规定，凡是在美国学习的留学生和访问学者学成后必须离开美国两年，否则不得移民美国。然而1956年6月4日的国会法令虽然重申了上述原则，但又规定，凡属美国急需的专业人员可以在司法部长认可后永久留居美国。接着1957年《难民逃亡法》又规定，凡在1957年1月前入境的外国留学生和访问学者，如果担心回国后因政见或其他原因遭到迫害，则可永久留居美国；其配偶和子女也可不受限制的入境。在该条款实施后的第一财政年度内，获得永久居留权的外国留学生和访问学者就有3.2万人。
第三个方面, 美国自1990年代以后推出了鼓励专业技术人员短期赴美工作的Ｈ1—Ｂ签证法,以解决迅速发展的美国信息产业科技人才短缺的矛盾。1952年移民与归化法创立了H-1类非移民类签证，以帮助美国企业主临时性引进所急需工人。1990年移民法修正了这一条款，创立了新的H-1B类非移民签证，以吸引那些特殊专业或具有“突出学历和才能的人”、满足美国高速发展的信息产业对高科技人才的迫切需要。法案规定，该类高科技工人每年入境限额为65,000人，他们在美国最多可以工作六年，并具有双重身份——他们可以在H-1B签证结束后离开美国，也可以申请永久居住权。而法案中所谓特殊专业是指那些美国社会经济紧缺的理论型和应用型专业，如建筑、工程机械学、数学、物理学、社会科学、医疗健康、教育、商业管理、会计学、法律、神学和艺术等，那些H-1B签证申请者必须是具有上述专业学士或同等以上学历的高科技人才。但这仍然难以满足美国信息产业发展和竞争的需要，提高该类签证限额的呼声日益强烈，推动美国国会于1998年经过激烈辩论通过并由克林顿总统签署了《美国竞争力与劳动力改进法》，临时性大幅度增加了该类技术人才入境的限额。该法案规定，H-1B签证在1999、2000财政年度限额为115,000人，2001年度则为107,500人，此后就恢复到原来的65,000人。 到2000年，应企业界的强烈要求，美国政府通过了《美国21世纪竞争力法》，再次提高H-1B签证的数额，在从2001－2003的三年中，该类非移民签证限额每年为195,000人，并决定国会每三年审查和修正一次移民法，以更好地满足美国社会经济的需求。
六、9•11事件之后技术移民政策的走向
2001年，美国发生了震惊全世界的9•11事件。这对美国技术移民入境在短期内产生了重大负面影响，许多高级技术人才或因美国加强对移民入境的审查和控制而无法入境，或因美国对在美人员的严厉控制和约束而离境。但从长远观点来看，美国技术移民政策不会由于9•11事件而发生实质性变化，因为外国技术人员在美国社会和经济中担负着十分重要的作用，美国社会和经济对外国技术人员的需求仍然很大。
9•11事件的发生确实和美国移民当局的失误有一定的关联。在发动9•11恐怖袭击事件的19名嫌疑犯中，有11名身份不合法。事件攻击头目阿塔于2000年6月持B1/B2签证(这种签证是发给生意人和旅游者的)进入美国，其签证期限为2000年12月2日。其间他曾到移民局要求改变身份，把商务签证改为学生签证，移民官员对他进行了一个多小时的询问，最终决定让他入关。而另一恐怖分子汉瓦尔持F1学生签证入境，结果他从未到学校报到，有关学校也未通知移民部门。更有甚者，就在恐怖事件发生半年后的同一天，即2002年3月11日，美国移民局审核发放了他们两人的学生签证，引起美国总统布什和诸多国会议员的不满。乔治•W.布什在对国会的讲话中指出，对那些怀有罪恶企图的移民，“应该把他们拒于国门之外，应该制定更为严厉的政策，来惩罚那些还留在国内的坏人”。
在这种思想指导下，美国移民政策发生了相当大变化，不仅移民政策大大收缩，移民局自身面临着改革。国会众议院于2002年4月25日以压倒性多数通过法案：废除移民局，并增设两个联邦机构分别实施关于移民的执法和移民服务功能。其次，美国移民当局采取一系列措施强化对移民入境的甄别和管理，加强对控制入境移民的追踪和控制。如从严发放签证， 特别是对原先相对宽松的学生签证的发放，并且追踪、监视入境学生； 加强对非法移民（特别是中东移民）的控制，以严厉手段打击可能存在的恐怖分子。2002年9月11日,美国还推出了国家安全出入境登记制度(ＮＳＥＥＲＳ)。它要求来自145个国家和地区的公民在入境处接受美国移民与归化局官员的提问并留下照片指纹；已在美国居住的16岁以上的非移民男性外国公民，必须分期分批向美国移民与归化局登记。 其中,绝大多数为阿拉伯和穆斯林国家。
毫无疑问，这些政策和措施限制和延缓了许多外国技术人员入境，技术人员入境人数大幅度下降，对美国技术移民政策的产生了很大的负面影响。例如，自9•11之后，以非移民身份入境的外国人大为减少，从2001－2002年间，国务院发放的非移民签证下降了35.7％，从大约760百万减为490万人。尽管没有区分非移民签证申请者的职业，但由于非移民签证是高科技人才入境的主要渠道，因此这受到限制的人中可能包括了许多外国出生的科学家和工程师。那些受到限制的签证申请人主要是以学生或专业人员入境的人，而旅游者、外交人员和其他人员受到的影响微乎其微。例如，从2000－2003年，学生签证F-1下降了26.5％，高科技人员签证H-1B下降了33.7％。
但是，从长远观点来看，美国技术移民政策并不会因为9•11事件而中断其自由化趋势，美国仍然会允许更多的技术人员入境。因为美国社会和经济越来越需要更多技术人员，而美国教育体制在近期内不可能提供美国急需的技术人员。
自1990年代以来，美国经济发生了重大变化，计算机技术取得了革命性突破，信息产业（IT行业）诞生并突飞猛进地发展，成为美国经济的生命线。1998年5月，瑞士管理发展研究院的报告说，IT行业是美国经济具有最佳竞争力的主要原因。仅加利福尼亚州的硅谷而言，那里所有公司的总资产——达到4,500亿美元以上——已超过法国股票交易市场上所有公司股票的价值。在硅谷，每周平均有11家新公司开业，每天平均产生62个新的百万富翁。根据美国商业部的统计，过去数年的经济繁荣都是在IT行业的拉动下实现的。在过去3年中，仅高科技行业就为美国国内生产总值贡献了27％——或许以后三年更高。
经济繁荣使得美国的失业率极低，高科技行业几乎实现了完全就业。1990-1998年间，美国经济创造了12,700,000个工作职位，这大大降低了失业率，也使许多零售商店、餐馆和旅馆到处张贴着“招聘”启示。失业率达到了近三十年来的最低点，1999年仅为4.1％。总之，美国经济处于强劲发展状态，充满就业机会。
但关键问题是，美国没有足够的技术人才满足日益增长的经济发展需要。每年毕业的信息技术领域（如电子工程和计算机科学等）的大学生仅填补了所需职位的1/8。 根据美国移民法基金会的研究，美国经济提供了丰裕的高科技工作职位。目前，有超过190,000个高科技工作职位尚处于空缺状态，而在1996－2006年间，高科技行业还会创造出130万个工作职位。但是，美国教育体制却难以满足高科技人才市场的需要。美国高中仅有不到50％的学生选修了几何II和化学课程，而这两门课程是在大学选择数学和科学专业的前提。1994年，24,558名大学毕业生获得了高科技专业的学位，与1986年相比，下降了40％。而从1985－1997年间，获取工程学位大学生人数减少了16％，计算机和信息科学专业的学生则下降了42％。
要解决人才短缺的问题，长远措施当然是增加教育投资、改革美国教育体制，促使其生产出更多地符合社会需要的人才。但短期而速效的办法则是利用美国移民政策，吸引外国优秀人才来美。这既可以解决美国人才供不应求的矛盾，也节省了一大笔教育开支，合理利用他国人力资源促进办过经济的发展。因此，尽管9•11事件暂时扰乱了美国技术移民政策的发展方向，但它不会发生实质性变化，美国仍将利用移民政策大力吸引技术人员来美。9•11之前相对自由和宽松的技术移民政策仍然会继续下去。
