关键词： 立法法 全国人大 立法运作 法律案提案 法律案审议
检视一国法治和民主的成熟程度，很明显的一个标准，是看这个国家的公民对自己国家的最高权力机关或立法机关的立法运作制度，有何种程度的了解和理解。在现今法治和民主较为发达的国家，一般而言，多数公民对立法机关的立法运作制度，可以说是耳熟能详的。中国迄今所实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是宪法所确定的最高国家权力机关，立法是全国人大的最主要的职能之一。然而我们的公民至今仍然鲜有明了全国人大立法运作制度的。不独普通公民如此，学界熟知全国人大立法运作制度者，亦大略可数。而不知全国人大立法运作制度，焉能洞察其特色和得失；不知其特色和得失，又焉能明了法律是如何在中国形成的，这一形成的运作过程体现了怎样的国情和理念，如何扬其所长抑其所短，从一个重要侧面建设法治和完善政治文明，并进而使我们的法学自身成为合乎法学本性的经世致用的学问。有鉴于此，本文对全国人大的立法运作制度试为阐明。
立法制度是直接衍生法律和法治的重要制度之源，它本身应当以典型的法定制度形式存在。尽管各国立法制度都在一定程度上包含某些非成文化的成分，但其主导面是成文化和法定化却是明显的事实。因之，我们关于全国人大立法运作制度的述论，也以成文化的法定立法运作制度为依据。
中国成文化的法定立法运作制度，尤其是最高国家权力机关全国人大的立法运作制度，几十年来主要是以宪法和有关宪法性法律为根据而逐步形成的。当1954年宪法建置人民代表大会制度时，便已大致涵盖了全国人大立法运作制度内容。只是当时全国人大立法运作制度，不是独立存在的一种制度，而是包含在全国人大的议事程序中。以后历次宪法，除1975年宪法只简略规定全国人大的职权和组成，未规定全国人大的议事程序外，都规定了包含立法运作制度在内的全国人大议事程序。在宪法之外，1954年全国人大组织法，1982年全国人大组织法，一直到1989年全国人大议事规则，都在相当规模上规定了含有立法运作制度在内的议事程序。不过专门而集中地建置全国人大立法运作法定制度的，是2000年通过的立法法。立法法以一节12个条文规定全国人大立法程序，所用条文约占立法法全部条文的12.7％。立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相会合，构成了现时全国人大立法运作制度的框架。这一框架是研究和认知全国人大立法运作制度的直接根据。
这里需要指出，立法运作是贯穿于整个立法过程的。拙著《立法论》把立法过程分为立法的
准备阶段、由法案到法的阶段和法的完善阶段三大阶段。在这三大阶段中，都存在立法运作问题。 在法治比较发达的国家，立法三大阶段的运作问题，都是人们所关注的。但至今中国学界和立法界讲到立法程序，通常仍然仅指由法案到法的阶段的立法程序。这所谓立法程序问题，也即立法运作问题。同样的，立法法规定的全国人大立法程序，也不是立法三大阶段上的运作制度，而仅仅是全国人大立法过程中由法案到法的阶段的运作制度，亦即提案制度，审议制度，表决制度，公布制度。不过这些制度都是立法运作过程中的基本制度，它们结合在一起，便构成中国现时立法运作制度的基本框架。我们的阐述便着眼于这一框架之内。
按宪法、立法法和其他有关法律的规定，全国人大立法运作制度的框架，主要内涵这些要素和内容：其一，全国人大主席团，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。全国人大主席团提出的法律案，直接进入会议议程；常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、专门委员会提出的法律案由主席团决定列入会议议程；代表团和代表联名提出的法律案能否列入会议议程，由主席团决定。提案的方式有两种，一是在全国人大会议期间直接向大会提出，这是极少数。二是在全国人大闭会期间向常委会提出，经由常委会审议后，再由常委会向全国人大会议提出，这是绝大多数。其二，列入全国人大会议议程的法律案，提案人应当向大会作说明。经由常委会审议而由常委会决定提请全国人大审议的法律案，由常委会向大会作说明，或由提案人向大会作说明。大会全体会议听取说明后，由各代表团审议，各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。除代表团审议外，还由有关专门委员会审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表审议。其中，各代表团审议、有关专门委员会审议、法律委员会统一审议，是每个列入议程的法律案所必经的程序。列入会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。其三，法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。其四，全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。其五，全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度，就是全国人大立法运作制度的全貌。
提案制度是立法运作制度的主要组成部分之一。全国人大法律案提案制度，则是全国人大立法运作制度的一个主要构成要素。一般而言，由法案到法的阶段的立法运作制度，主要包括提案权的归属、提案权的行使和所提法律案列入议程的制度。全国人大立法运作制度中的提案制度，也由这几方面的制度构成。同地方人大立法运作制度不同的是，全国人大立法运作制度中的提案制度，所涉及的是法律案的问题，而不是法规案的问题。
（一）全国人大法律案提案权的归属
根据宪法、立法法和其他有关法律的规定，有权向全国人大提出法律案的主体包括两个大的方面，一是全国人大系统的有关方面，二是中央行政、军事和司法机关。全国人大系统的提案主体，包括全国人大主席团、常委会、各专门委员会、全国人大1个代表团或30名以上的代表联名。中央行政、军事和司法机关的提案主体，则有国务院、中央军委、最高法院、最高检察院。
这些提案主体中，除全国人大各专门委员会作为议会常设委员会、国务院作为中央政府、全国人大代表作为议员，同绝大多数国家相应主体一样，享有法律案提案权之外，其他主体作为法律案提案主体，一般说都是中国特色的体现，都是绝大多数国家所不存在的。
全国人大主席团具有法律案提案权，这是中国立法运作的一个特色。赋予主席团以法律案提案权，主要是考虑到主席团作为全国人大会议的主持者，在它需要提出法律案时，应当具有法律案提案权；全国人大会议期间，并非完全不需要主席团临时提出法律案交付全国人大审议；并且主席团成员来自各有关方面，具有广泛的代表性，也有条件提出法律案。然而下面这些原因从事实上和逻辑上对主席团的这一权力提出质疑：其一，主席团是临时机构而不是常设机关，它仅存在于全国人大会议召开期间，其主要职权是主持全国人大会议，决定会议副秘书长人选、会议日程、表决议案的办法、代表提出议案截止日期以及其他有关事项 ，而不是向会议提出法律案。全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团的提案权。其二，全国人大通常每年举行一次会议，会议时间也很有限，因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟，极少有可能审议像主席团这样的临时机构临时提出的法律案。其三，全国人大享有的国家立法权，除表现为有权修改宪法外，主要是有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。一般说制定和修改这些基本法律，其必要性都是在国家生活和社会生活中逐渐凸显出来的，极少有可能在一次会议上产生了动因并实现了法律案的提案活动，因而主席团也极少有可能就基本法律的制定和修改提出法律案。其四，全国人大的会议议程是在预备会议上就已确定了的，而预备会议是由常委会主持的，主席团本身也是在预备会议上同会议议程同时产生的 ，它不可能在产生的同时便能提出法律案。基于这四个原因，不难发现主席团目前的法律案提案权主要是在法律上、理论上存在着，事实上极少有可能出现由全国人大主席团向大会提出法律案的情况。这就使主席团的法律案提案权在很大程度上成为一种虚置的权力。如欲使主席团的法律案提案权成为真实可靠的权力，自当需要作相应的改进。
全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院，是有权向全国人大提出法律案的主体中，事实上最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。因为常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间行使包括立法权在内的国家权力。一方面常委会自身需要通过向全国人大提出法律案的方式来行使国家权力；另一方面，由于全国人大在其短暂的会议期间，难以从容研究和审议法律案，因而有必要将需要全国人大审议的法律案，一般先由全国人大常委会研究和审议，然后由常委会向全国人大提出法律案，从而保证全国人大所审议的法律案有一个比较好的基础。为此，立法法规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经由常委会审议后再由常委会向全国人大会议提出。 可以先向常委会提出法律案的主体，应当同时也是有权向常委会提出法律案的主体，主席团、代表团、代表联名，都不能作为这样的提案主体。全国人大各专门委员会是全国人大的常设性专门机构，在全国人大及其常委会闭会期间，担负着全国人大的经常性工作，不仅审议全国人大主席团或常委会交付的法律案，而且有权直接向全国人大主席团提出属于全国人大职权范围内同本委员会有关的法律案。 国务院是中国的中央政府，最高国家权力机关的执行机关，最高国家行政机关，担负着一个泱泱大国的行政领导工作，它必然也像各国最高行政机关一样，是法律案的最主要的提案者之一。这些年来，全国人大审议通过的法律案中，由国务院提出的通常都占70％以上。
中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院享有法律案提案权，同全国人大主席团享有法律案提案权一样，也是有中国特色提案权的一个表现。一般说，其他国家类似于中国的最高人民法院和最高人民检察院的司法机关，有点相似的中央军事委员会机构，是没有法律案提案权的。在中国，根据宪法的规定，中央军事委员会担负着领导全国武装力量的职能，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关，它们都对全国人大及其常委会负责。因而立法法规定它们都可以向全国人大提出法律案。
全国人大代表团是全国人大会议的一种组织形式和议事形式，是全国人大代表参加全国人大会议的组成单位。全国人大举行会议前，按选举单位组成了省、自治区、直辖市、特别行政区和解放军代表团。目前全国共有35个选举单位，组成35个代表团。来自全国各地和解放军的全国人大代表，主要是通过分别参加到这些代表团中，来参加全国人大会议的，因此，每一个代表团也应当享有向全国人大提出法律案的权力。代表团的代表数额不等，但都是提案主体，都平等地享有向全国人大提出法律案的权力。这也是中国最高议会法律案提案权归属制度的一个特色。不过，由于全国人大的国家立法权除了表现为修改宪法以外，主要就是表现为制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，而制定和修改基本法律一般都是由有关国家机构经过深思熟虑和深入研究才提出法律案的，很少有可能是基于临时性的提案主体全国人大代表团提出这样的法律案，作为临时组织的代表团也难以进行深入的调查研究并进而起草法律草案，而提出法律案是需要同时也附有包括法律草案、有关资料在内的书面文本的。所以代表团的法律案提案权，在一定程度上主要也是一种虚置的提案权
。
全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员。中央议会的议员享有法律案的提案权，这是现今各国的通例。中国也不例外。但外国中央议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人，在有的国家甚至还是法律案的唯一提案人。中国的情形则不同：全国人大代表人数众多，会议期限短暂，如果每个代表都独立享有法律案提案权，他们中许多人如果在同一次全国人大会议上都提出法律案，则该次会议必然无法审议；并且中国的人大代表不是专职的，绝大多数代表不具备独立提出法律案所需要具备的信息条件、法律知识和起草法律案特别是法律草案的能力。因此，立法法一方面规定全国人大代表可以提出法律案，另一方面又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。由于这些缘故，加上全国人大享有的国家立法权除表现为修改宪法之外，主要就是制定和修改基本法律，普通代表就制定或修改基本法律提出法律案是非常困难的，因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少的。这也是中国法律案提案权归属制度的一个特色。
从全国人大法律案提案权的归属情况看，提案主体是广泛的，这同人民代表大会制度的性质是吻合的。但问题是，有的提案主体，如全国人大主席团、代表团、代表联名等，所享有的法律案提案权，事实上带有很大的虚置意味，这就使法律上的提案权归属制度同实践中的提案权归属状况发生疏离。这种法律制度同实际生活严重疏离的情形，其根源在于现今立法运作制度本身，还是我们的代表大会制度所不可避免的，还是基于别的原因？如何消除这种疏离的情形？这都是需要人们研究和回答的。
（二）全国人大法律案提案权的行使
根据宪法、立法法和其他有关法律的规定以及全国人大的立法实践，提案主体行使向全国人大提出法律案的权力，是需要遵循若干规则的。
所提出的法律案应当是属于全国人大职权范围内的法律案。不属于全国人大职权范围的事项，例如制定地方性法规或行政规章的事项，不能作为法律案向全国人大提出。根据宪法规定，全国人大享有15项职权，在这15项职权范围内，有权提出法律案的机关和个人认为需要制定法律的，都可以据此向全国人大提出法律案。
提案主体是国家机关的，应当就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。比如，国务院应当就行政事项，中央军委应当就军事事项，最高司法机关应当就司法事项，全国人大各专门委员会应当就本委员会的职权范围或工作范围，向全国人大提出法律案。全国人大主席团、常委会在自己的职权范围内所提法律案，没有具体内容上的限制。代表团和代表联名所提法律案则既无自身职权范围的限制，也未必需要与自身有关。遵循这样的规则，有利于保证所提法律案的质量，有利于发挥各提案主体的长处或优势。
各提案主体提出法律案的方式或步骤是有分别的。其一，全国人大主席团向全国人大会议提出法律案，须经主席团会议审议通过始得提出。其二，全国人大常委会向全国人大会议提出法律案包括两种情形，一是常委会自身向全国人大提出法律案；二是常委会将有关提案主体先向常委会提出的法律案，由常委会审议决定提请全国人大会议审议。其三，全国人大专门委员会向全国人大会议提出法律案，须经专门委员会全体会议审议通过。可以先向常委会提出，经常委会审议修改后向全国人大会议提出；也可以直接向全国人大会议提出。其四，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院向全国人大提出法律案，须经本机关首长签署。可以先向常委会提出，经常委会审议修改后向全国人大提出；也可以直接向全国人大会议提出。有些重要的法律案，可以由几个机关联合提出，如有关国防建设方面的法律案，一般由国务院和中央军事委员会联合提出。其五，代表团向全国人大会议提出法律案，须经代表团全体代表的多数通过。代表联名向全国人大会议提出法律案，须有30名以上代表书面联名。不同代表团的代表可以联名共同提出法律案，不受代表团的限制。通常是一个代表领衔提出，其他联名代表签名附议。代表团或代表联名提出的法律案，可以在全国人大会议举行前提出。由于代表团是临时存在的机构，代表不是专职的，并且没有助手或工作人员，以及其他原因，他们难以提出合乎要求的法律案，因而事实上很少甚至不可能向全国人大提出法律案。
向全国人大提出的法律案，应当有主案和副案。主案是提交审议的立法动议，其中应当阐明案由、案据和方案；副案是提交审议的法律草案文本、说明及其他必要的资料
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（三）全国人大法律案的列入议程
全国人大法律案列入会议议程的制度分为三种情形：
其一，全国人大主席团向全国人大提出的法律案，一概直接进入议程，不发生由另外机构将其列入会议议程的问题。这一则因为主席团是全国人大会议的主持者，它提出的法律案理所当然应当直接进入会议议程；再则因为主席团很少有可能提出法律案，一旦提出法律案，必然是非常重要必须直接进入会议议程予以审议的法律案。
其二，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。在外国，类似的主体如果有权向议会提出法律案，并非一概都能列入会议议程。在中国，由于这些提案主体处于重要的位置，又完全有条件提出可以据以审议的法律案，而代表团和代表个人在法律案提案方面存在薄弱环节，因而这些机关或机构所提出的法律案，处于优越的地位，实际上不存在是否列入会议议程的问题。所以，对这些提案主体来说，所谓列入会议议程，主要是一种程序，没有实质意义。这些机关或机构所提法律案都能列入会议议程，无疑对代表团和代表联名所提法律案列入会议议程是比较大的冲击，因为短暂的全国人大会议所能审议的法律案毕竟是很有限的。
其三，1个代表团或30名以上的代表联名，向全国人大提出的法律案，是否列入会议议程，有三种处理程序。一是由主席团决定是否列入会议议程。决定列入议程的，则在本次会议审议；决定不列入议程的，则本次会议不予审议。二是主席团对代表团或代表联名所提法律案是否列入本次会议议程不作决定，而是先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。三是在全国人大闭会期间先向常委会提出然后经由常委会而向大会提出的法律案，由常委会决定是否提请大会审议。常委会决定提请大会审议的，由主席团列入会议议程。从这几种程序看，代表团和代表联名所提法律案，有的可能进入会议议程，有的则可能被置于会议议程之外，得不到会议的审议。这样，就所提法律案是否都能列入全国人大会议议程而受到大会审议而言，代表团和代表联名提出的法律案，机会远远不及国家机关或机构所提出的法律案。国家本位或国家主义传统，在这里又一次显现。改变这种状况，使代表团和代表联名所提法律案能够获得更多的列入会议议程、受到审议的机会，应当是中国立法民主化的一个必要的努力方向和艰巨的任务。
全国人大法律案审议制度，是全国人大立法运作制度的又一个主要构成要素。提请全国人大审议法律案，以是否列入会议议程为界，有两种情形的区分。一是对列入会议议程之前的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否列入会议议程，同时对拟决定列入会议议程的法律案也作一定的完善性工作，比如常委会对全国人大召开之前先向常委会提出再由常委会决定提请全国人大审议的法律案所进行的审议和完善。这种审议是准备性审议。另一种是对列入会议议程的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否可以表决通过成为法律。后一种审议，可以称其为正式审议。通常人们谈论全国人大法律案的审议，往往要么不明了事实上至少存在这两种审议，要么以为只有后一种审议。这些都是不确的。
审议列入会议议程之前的法律案，并无统一的程序以为遵循，而视提案主体的不同情形表现出不同的审议形式。首先，主席团提请全国人大会议审议的法律案一经以主席团的名义形成，便直接列入大会议程，在提请大会审议之前不再发生专门的审议问题。其次，常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、各专门委员会提请全国人大会议审议的法律案，虽然事实上不发生是否列入会议议程的问题，而由主席团决定列入会议议程，但主席团在决定这些法律案列入会议议程时，需要对这些法律案进行审议。第三，代表团和代表联名向全国人大提出的法律案，由于存在是否列入会议议程问题，因而在列入会议议程之前是肯定需要经过审议程序的，由主席团决定是否列入会议议程的，则由主席团审议；由主席团根据委员会是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程的，则先交有关专门委员会审议。
审议列入会议议程之后的法律案，亦即法律案的正式审议，程序比较复杂。根据立法法和其他有关法律的规定，审议列入会议议程的法律案，先要向大会全体会议作说明。全国人大会议期间向全国人大提出的法律案，由提案人向大会作说明。经由常委会向全国人大提出的法律案，可以由常委会向大会作说明，也可以由提案人向大会作说明，通常都是由提案人作说明。常委会自己向全国人大提出法律案，由常委会向大会作说明。大会全体会议听取提案说明后，分别由各代表团进行审议、有关专门委员会进行审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表进行审议。
代表团审议是基本的审议。代表团是全国人大代表按选举单位组成的参加大会的临时性组织。鉴于全国人大代表人数几近3000，为提高效率，便于审议，除举行全体会议外，代表大部分时间都按代表团进行活动。发挥代表团在审议过程中的作用，是人民代表大会制度的基本要求。由于各选举单位的情况差异很大，代表团的人数不等，人数较多的代表团需要分为若干小组。有小组划分的代表团，其审议形式除了有代表团会议审议外，还有代表团小组会议审议。
代表团审议同专门委员会审议一样，不是封闭的，而是开放的。在这方面，立法法总结实践经验，规定了两项制度。一项制度是各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。实行这项制度，审议者和提案人便可以直面地、零距离地交流和沟通，使审议者得以便捷地了解法律案的有关未知情况，从而准确认知和有效审议法律案；使提案人得以直接且有针对性地听取审议者的意见和回答审议者的问题，准确而具体地了解审议者对法律案的看法和要求，有的放矢地修改和完善法律案。提案人派人听取代表团审议意见，回答询问，是应当主动履行的义务，只要代表团审议法律案，相关提案人都应当派人听取意见和回答询问，不以代表团是否要求参与为转移。
有关专门委员会的审议，主要是一种从专业的角度予以把关的审议。全国人大迄今共设立民族委员会、法律委员会、财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些专门委员会是全国人大的常设委员会，有比较广泛的职能。在法律案方面，除有权提出法律案外，还有权审议法律案，凡列入全国人大会议议程的法律案，不仅需要经由代表团审议，还要经由有关专门委员会审议。这是立法法和其他有关法律所确定的一道必经程序。
有关专门委员会审议法律案，主要是遵循这样一些具体程序展开的。其一，以专门委员会的专业性质为根据，就与其相关的法律案进行审议。比如，民族委员会负责审议与民族问题相关的法律案，财经委员会负责审议与财经问题相关的法律案，内务司法委员会负责审议与司法、公安、安全、监察、民政、司法行政以及工会、妇联等方面相关的法律案，如此等等。其二，有关专门委员会审议法律案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。实行立法法第13条规定的这一制度，有助于审议者同提案人的直接交流，听取提案人的说明和意见，以便充分了解和掌握法律案的相关情况。不过是否邀请提案人列席会议，按目前这一制度，主动权掌握在有关专门委员会之手，有关专门委员会愿意邀请便邀请，不邀请也不违反制度。在这种情况下，提案人比较被动。如果将这一制度发展为有关专门委员会可以邀请提案人列席会议发表意见，提案人也可以要求列席有关专门委员会会议发表意见，便更能体现立法的民主原则和科学原则。其三，有关专门委员会审议法律案，涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。其四，有关专门委员会经过审议，向主席团提出审议意见，并将审议意见及时印发会议。"由于向大会提出的法律案，一般是先向常委会提出，在常委会审议期间，有关专门委员会已经进行了审议，提出了审议意见。在这种情况下，如果有关专门委员会没有新的意见，也可以不再提出修改意见。" 其五，有关专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。
法律委员会的审议，对于全国人大审议法律案来说，是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。法律委员会虽然也是一种专门委员会，但比之其他专门委员会，它在全国人大及其常委会的立法乃至整个法制活动中，担负更多也更重要的责任。其他专门委员会只负责审议与其相关的法律案，法律委员会则统一审议所有法律案。由法律委员会统一审议提请全国人大及其常委会审议的法律案，是中国立法的一个非常重要的制度。这个制度在立法法中以第18条作出专门规定。在法治有待发达、提案人的法律专业化或职业化状况亟待提升的状况下，实行这一制度有助于保证立法质量，有助于统筹国家立法大局，分清立法的轻重缓急，集中力量先解决尤其急迫的立法问题。在坚持法制统一原则的国情之下，实行这一制度有利于维护法制的统一，避免和消除法律之间的矛盾和冲突，保证法律体系的协调发展。
法律委员会统一审议向全国人大提出的法律案，需要遵循的具体程序主要是：其一，根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。其二，对法律案进行统一审议后，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。审议结果报告应当对重要的不同意见予以说明，对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估，还要包括修改内容和修改理由等。其三，法律委员会的审议结果和法律草案修改稿，经主席团会议审议通过后，印发会议。修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见再进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
在精简机构和法制统一原则的作用下，法律委员会的办事机构和法制工作委员会的办事机构是同一的。因此，法律委员会统一审议法律案的工作，是和全国人大常委会法制工作委员会共同完成的。审议的准备工作或日常工作，如收集整理各代表团的审议意见和提出修改稿，通常由法制工作委员会进行。正式的审议工作则由法律委员会召开全体会议进行。全体会议应当认真研究各代表团和有关专门委员会的审议意见，充分讨论，逐条审议。
由主席团常务主席召开团长会议听取意见，是全国人大审议法律案过程中可以采取的一个步骤。采取这样的步骤是有积极意义和效果的。全国人大会议由主席团主持，主席团会议则由主席团常务主席主持。参加全国人大的各代表团通过全体会议推选代表团团长，团长召集并主持代表团全体会议。为使列入全国人大会议议程的法律案，得到充分和深入的审议，加强主席团常务主席和代表团团长的联系是十分必要的。这种联系的一个重要方式就是由主席团常务主席召开代表团团长会议，使主席团会议的决定和意见，同代表团对法律案的讨论情况和审议意见得以有效沟通，以促进法律案的审议。为此，立法法规定：列入全国人大会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。遵照立法法规定的这一制度，召开团长会议应当注意三个环节：其一，会议的召开须有必要性。如果主席团对代表团的审议意见已充分了解和掌握，则不必召开团长会议。其二，会议主旨是听取团长就法律案中的重大问题介绍各代表团的审议意见，并进行讨论。所谓重大问题，主要指代表团在审议法律案的过程中所产生的有不同意见的问题。代表团团长应当实事求是地反映本团在重大问题上的审议意见。其三，常务主席应当将团长会议讨论的情况和各团意见报告给主席团，使主席团掌握重要情况和大局。
主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。这也是立法法建置的全国人大审议法律案的一项制度。法律案审议过程中不仅会存在不同意见，而且还会存在种种专门性问题。对这些问题，除各有关专门委员会应当注重审议外，还需要代表中长于对这些专门性问题发表见解的代表，就这些问题各抒己见。实行这一制度的基本要求是：其一，主席团常务主席召集有关代表讨论的主题，应当是重大的专门性问题，不属于专门性问题或虽然具有专门性但并不重大的问题，不在有关代表会议讨论之列。其二，参加讨论的代表，应当是由各代表团代表相互推举产生的，因而具有代表性；应当是与所要讨论的专门性问题有一定关联的，因而能够表现自己的专长，能够发表比较内行或可靠的意见。其三，主席团主席应当将代表讨论的情况和发表的意见报告给主席团，以供主席团了解、参考和吸纳
。
最后，必须着重注意全国人大常委会在全国人大立法运作过程中扮演着极端重要的角色。这种角色不仅表现在常委会自身有权向全国人大提出法律案，而且特别表现在常委会可以先行接纳和审议、完善其他提案主体向全国人大提出的法律案，在全国人大审议法律案时遇到重大问题需要进一步研究的，大会可以决定授权常委会作进一步处理。全国人大通常每年举行一次会议，众多有权向全国人大提出法律案的主体在一年的大部分时间里，难以随时或适时向全国人大提出法律案；并且全国人大会期较短，难以审议较多法律案，也难以深入研究和充分审议法律案。这样就逐渐形成一种做法：在全国人大会议闭会期间，由常委会先行接纳提交全国人大的法律案，并先行审议和完善这些法律案，然后再由常委会将经过自己先行审议和完善的法律案提交全国人大会议。这样做，既能方便提案主体向全国人大提出法律案，又能为全国人大会议审议这些法律案提供比较好的审议基础，在一定程度上弥补了全国人大会议少、会期短的不足。这是常委会在全国人大会议之前的作用。在全国人大会议审议法律案期间，每每遇到重大问题需要进一步研究，然而全国人大会期短暂无法进一步研究。在此情况下经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。实践中的这些做法已为立法法所确认，成为全国人大立法运作制度的正式组成部分。 这样的实践和制度，显然可以收到弥补全国人大立法运作制度之不足的功效。但这是否会在立法运作过程中造成全国人大立法大权旁落呢？长此以往，是否会使全国人大立法成为实际上的虚设立法呢？这些问题值得人们研究和深思。
选自：北京大学立法学研究中心
主办：中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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