《突发公共卫生事件应急条例》的实施建议

在全国上下抗击非典的非常时期，国务院于5月9日颁布并实施《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称条例），这是我国公共卫生事业发展史上的一个里程碑。这对保证抗击非典型肺炎防治工作的顺利开展，保障公众身体健康与生命安全，维护社会稳定，具有重要意义。《条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度、措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务，还明确了违反《条例》行为的法律责任。在疫情还未得到完全控制的情况下，《条例》的及时出台极具现实意义，这将为今后抗击疫情的工作提供方法上的指导和制度上的保障。
    《条例》从4月14日由国务院法制办立项到5月9日出台，在这样短的时间内制定既要有应急性、可操作性，又要有前瞻性、预防性的行政法规在我们的立法史上还是少见的。条例的制定填补了现行法律规定的一些漏洞或空白，应该说，这将促使我国突发事件应急处理机制的建立和完善，为今后及时、有效地处理突发事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的法律制度。卫生部于5月12日发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，针对当前非典引发的突法公共卫生事件作出了详细的规定来指导实践。而作为指导应对各种突发事件的《条例》同时又是应急性的立法，在明确性、协调性、可操作性上还存在一些不足，从整个相关法律体系和保护私权利的角度出发，我们拟提出以下建议配合贯彻实施《条例》，更好的实现《条例》所欲达到的立法目的：
    首先，修改《传染病防治法》第三条有关传染病分类的有关规定。为应对突发公共卫生事件防治，及时将新出现的传染疾病防治工作纳入法制轨道，将该条修改为：“本法规定管理的传染病分为甲类、乙类、丙类和丁类。”第一款、第二款、第三款不变，增加第四款规定为“丁类传染病是指，其他传染病或者群体性不明原因疾病，经国务院卫生行政部门认为有依本法实行防治必要时，及时宣布为法定传染病。”第五款规定为“前项第四款规定的丁类传染病，其病因、防治方法确定后，应由中央主管机关依本条第六款规定重行公告归入第一款至第三款的甲、乙、丙类传染病。”第六款为该条原第四款保持不变。
    其次，在《传染病防治法》中增加“疫区决定、宣布、解除的机关以及程序”的有关规定，及时依据《条例》启动突发事件应急预案。针对当前非典防治工作，国务院应作出决定明确将“非典”列入《传染病防治法》规定的甲类传染病，对于特定危险地区、疫情严重的地区及时宣布为“疫区”，宣布启动突发事件应急预案。为政府采取行政强制措施切断传染源、控制疫情，尤其是农村的疫情的蔓延提供法律依据，可以适用《刑法》的有关规定维护社会秩序，协调《条例》与《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》等法律法规之间的关系，在没有紧急状态立法的情况下使当前现有法制条件发挥到最大效益，实现现有法律资源的立法目的。
    再次，为更好实现立法目的，制定《条例》的配套实施法规、办法。主要有：
    1、制定《突发公共卫生事件应急征用程序及补偿办法》。对突发公共卫生事件中征用私有医疗单位、公共场所、私有交通工具和房屋等财产以及征调医护人员的程序、期限和补偿办法作出规定，依照传染病或突发事件的特性、医疗机构的属性、公共场所的适用性、医护人员的专业技能作出统一具体的规定，分类登记备案，成立有主管机关成立征用或征调损失补偿审议小组，确定补偿费用标准。对私有交通工具和房屋等财产规定相应的补偿措施。
    2、制定《传染病隔离治疗医院指定办法》。根据《条例》第十七条、第十八条规定，总结实践中的各地不同做法，对不同类别的传染病设定不同医学标准的隔离病房，配备医学上相应的医疗器械设备，使各地在突发事件时及时合理配备病房，规定病人转院治疗办法，对作出贡献的医护人员给与奖励或者补助，对指定的医院备案定期检查，对不予配合的医院规定责任以及平时的医疗训练等。
    3、制定《传染病疫情监测及预警体系实施办法》。《条例》明确规定了突发公共卫生事件的监测和预警制度，确立了多渠道的、快捷的、纵横协调的信息报告制度，规定的比较明晰，卫生部《国家救灾防病与公共卫生事件信息报告管理规范》（2003年版）同时作出了具体的规定，还需要建立法定传染病、疫区人群、实验室、新感染人群、定点监视、全民防疫等检测预警机制，规定相关政府机关的责任，建立起能够应对各种突发事件信息监测预警机制。
    4、制定《传染病媒介物处置与补偿办法》，解决好传染垃圾处理问题。对于可致传染于人的饮食物品、动物的尸体、医疗垃圾应该明确规定处置措施，成立相关的处置小组，对除所有人、管理人违反相关法规或者不予配合外，应该对于所有人、管理人进行一定的补偿，保护所有人的权益。规定因传染病致死的人的尸体的处置措施，对于尸体进行病理解剖者应该给与补偿。规定补偿费权利人的申请程序和处置机关的法律责任。
    5、制定《传染病危险群及特定对象筛选办法》。针对当前采取强制措施限制、隔离地区不规范，出现盲目隔离、非法隔离现象，卫生部目前只有《传染病非典型肺炎密切接触判定标准和处置原则（试行）》，为将来应对各种突发公共卫生事件，对各种传染病实施隔离的对象、范围以及检测办法作出规定，对于采取隔离的人员和地区规范处理，保障受限制人员的权益，防止扩大化、操作的非法化。
    6、制定《传染病防治奖励办法》。对于从事防治工作的个人、机关或者团体给予奖金，给予公开表扬，颁发奖状、奖章等，奖励事项包括主动通报发现传染病（源），并经主管机关证实者；发生重大疫情时，积极主动参与救治病患、协助防治或防止疫病传播有功者；对防疫业务的研究、策划、推行或提供革新意见具有重大贡献者；对突发性公共卫生事件能迅速扑灭完成任务者；协助各级主管机关办理传染病防治工作，显著绩效者等。
    7、制定《不明原因疾病防治及药物办法》。目的是为防治群体性不明原因疾病发生，及早诊断疾病病因，协助病人治疗取得可适用的药物及维持生命所需特殊食品，奖励与保障药品、食物供应、制造与研究，明确规定医疗机构、研究机构责任，适用药物的临床试验程序，病人的权利保护，应急医疗项目申请、认定等事项，使应急性医学研究纳入法制轨道。
    再次，修改补充规定《条例》的有关内容。
    1、补充规定传染病病人、疑似病人隐私权。我国台湾地区“传染病防治法”第三十一条规定，“各级主管机关、医疗机构、医事人员及因业务知悉传染病病人之姓名及病历有关数据者，对于该数据，不得无故泄漏。”以配合实施《条例》第三十九条的规定，尊重病患的人格与自主，保护公民个人的私人生活不受影响，达到防治工作的社会效果。
    2、在《条例》中增加行政救济程序，切实保护好公民、法人和其他团体的权益。在紧急状态下赋予政府更大的行政权力，不可避免的会出现滥用，侵犯行政对象的合法权益，增加有关行政复议的规定，对行政征用等有异议的可以事后提出复议，给予可能受害的行政对象救济权，从而有效地监督政府的行政行为。《传染病防治法》第三十六条作出了相关规定。
    最后，从长远立法规划来看，需要加强以下立法：
    1、制定统一的紧急状态立法。协调好与其他应急法律法规之间的关系，处理好中央与地方法律法规之间的关系，现有的《传染病防治法》、《戒严法》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核事故医学应急管理规定》、《破坏性地震应急条例》等分散型危机管理机制在处理突发性事件中难免出现条块分割，缺少有力的统一的危机处理机制，立法要注重科学性和超前性，制定关于在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间关系的紧急状态立法是一个国家紧急状态时期实行法治的基础。只有这样才能保障政府在紧急状态时期依法行政，保障公民的权利不受非法侵犯。
    2、制定有关社会救助的立法。在非典蔓延的过程中我们看到少数感染者不能得到及时的救助，政府有关部门联合作出规定无条件给与病人治疗（见四部委联合发布的《关于非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用有关问题的紧急通知》）也是一种应急之策。从长远计应该制定有关社会救助的立法，对低收入人群、医疗条件较差的地区在遭受突发性事件（不仅仅限于突发公共卫生事件）时给与生活扶助、医疗补助、急难和灾害救助。明确救助的机构、程序、责任，保证弱势群体渡过突发事件带来的不幸，进一步推动城乡社会保障和医疗体系的完善。
    
    
    文章来源：清华大学法学院