专家解读突发公共卫生事件应急条例
条例出台有利“抗非”
中国社会科学院教授周汉华
当全国正在进行紧张的抗击SARS战役的关键时刻，国务院及时制定了《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称“条例”），具有重要的现实意义与长远意义。
首先，条例的制定为打赢这场没有硝烟的战争提供了制度保障。由于SARS疫情的严重性和突发性，需要有效地调动各方面的资源，全面掌握有关信息，协调各种利益，进行快速反应，稳定社会秩序，否则无法遏制疫情的蔓延并最终战胜病毒。从疫情的产生和发展过程来看，需要承认我们在应急处理工作中还存在着信息不准、反应不快，应急准备不足等问题。这些薄弱环节如果不能迅速解决，会直接影响到整个战役的成败。为此，条例明确规定了应急管理体制与职责划分，突发事件应急预案的制定和启动，突发事件的监测与预警，突发事件的报告与公布，应急处理措施以及财政支持等内容，每一项规定可以说都具有很强的针对性，为最终战胜SARS提供了坚实的制度保障。
其次，条例的制定填补了现行法律规定的一些漏洞或空白。应该说，我国以《传染病防治法》为核心的疾病控制法律体系是基本完备的。但是，对于类似SARS这样的疫情，现行的法律规定确实存在一些空白或漏洞。例如，对于不同机关与地区之间的协调机制，信息的收集、报告与发布机制，对密切接触者与疫区的控制机制，对患者与疑似病人的医疗救助保障机制等，现行法律规定都存在某些空白。条例的制定，在许多方面会使我国疾病控制法律体系更为完善，更加具有可操作性。
再次，条例的制定为建立其他形式的突发事件应急反应机制提供了有益的借鉴。如石油危机、金融危机、自然灾害、恐怖袭击等等。
最后，条例的制定将会对事故处理的法制化和政府依法行政产生意义深远的影响。面临这次突发性的SARS疫情，国务院在处理过程中，超越了传统的处理突发事件就事论事的权益方式，迅速组织力量制定条例，建立相关制度，体现了本届政府对于依法行政原则的高度重视。因此，条例的制定和实施，必将对今后事故处理制度的法制化和政府依法行政产生意义深远的影响。
一切为了公众权利
中国人民大学法学院教授韩大元
身体健康与生命权是公民的最基本权利，是公民行使其他权利的前提，政府有义务保护每一个公众的身体健康和生命安全。为了消除突发公共卫生事件可能给公众身体和生命安全带来的损害，《条例》第二条对突发公共卫生事件也做了明确界定：指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了有效地保护突发事件的预防与具体处理过程中公众的权利，《条例》规定了一系列的权利保障措施。如为了有效地保护公众的健康生命权，建立了突发事件的监测与预警制度；为了保障公众的信息了解权，解决事件处理中可能出现的信息渠道不畅等问题，建立了突发事件报告与公布制度、突发事件的信息发布制度；为了保障公众对应急事件处理中政府工作的监督权，《条例》第24条专门规
定了公众的举报权，规定：任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况，并对举报内容的具体核实与处理程序做了具体规定。另外，为了保证因突发事件致病人员得到及时、有效的治疗，《条例》规定了相关的物质保障措施，规定县级以上各级人民政府应当提供必要资金等。从《条例》的具体内容与程序中可以看出，保障公众权利是贯穿《条例》的基本精神。
应急责任主要在政府
国家行政学院教授袁曙宏
紧急处置突发公共卫生事件，责任主要在政府。为了充分保障和严格监督政府高效行使职权，《条例》着重建立和强化了三项行政法律制度：
一是行政信息及时报告、公开和发布制度。处置突发公共卫生事件，既要求政府必须及时、充分、准确地掌握疫情及其相关信息，也要求政府必须让公民及时、充分、真实地了解疫情及其相关信息；否则，必然造成决策延误和引起社会动荡，这一点已经在这次抗击非典过程中得到充分证明。为此，《条例》明确规定：国家建立突发事件应急报告制度、举报制度和信息发布制度，建立重大、紧急疫情信息报告系统，制定突发事件应急报告规范；任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报，或者授权他人隐瞒、缓报、谎报；信息发布应当及时、准确、全面。行政信息公开是政府取信于民的前提和基础，也是政府高效有力地处置突发公共卫生事件的前提和基础。
二是行政紧急处置制度。突发公共卫生事件发生后，为了最大限度地保护绝大多数公民的生命安全，以及维护国家利益和公共利益，必须授予行政机关以紧急处置权，并对一些公民、法人的某些权利进行必要的限制甚至暂时剥夺。如可以对传染病人或疑似病人进行强制检查、强制隔离和强制治疗，对公民、法人的某些财产进行强制征用，对传染病疫区进行强制封锁，等等。
三是严格的行政责任制度。《条例》对公务员在处置突发公共卫生事件中的玩忽职守、失职、渎职、不作为或滥用职权等行为，规定了十分严格的行政责任甚至刑事责任，充分反映了责任是行政权力的核心和本质的正确理念，体现了建设责任政府的内在要求。
紧急处置权行使要规范
北京大学教授姜明安
国务院制定《突发公共卫生事件应急条例》的目的是为了依法处理非典等突发公共卫生事件，在国家应对突发事件的领域内实现法治。为此，应正确认识和处理实施《条例》涉及的几个关系：
一、对公民权利、自由的限制与保障的关系。
政府为了有效、及时处理突发事件，应对危机，必须对公民在平时享有的某些权利、自由加以限制，如限制或停止集市、集会、要求停工、停业、停课、临时征用房屋、交通工具、封锁疫区以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗等。很显然，在突发事件来临，危险威胁大多数人的生命、健康的情况下，政府
采取上述措施是完全必要的。因为限制相对人一时的权利、自由是为了保障其长远的权利、自由；限制少数人、部分人的权利、自由是为了保障大多数人、全体人的权利、自由。
但是，即使如此，即使是只对相对人一时的权利、自由予以限制，即使是只对少数人、部分人的权利、自由加以限制，也要非常慎重。政府在作出此种权利限制性决定时，要遵循行政法治所要求的比例原则和基本人权保障原则。所谓比例原则，第一是要符合目的性，即要确定相应限制是实现目的所必须的；第二是最小损害性，即要在多种方案中选择对相对人利益损害最小的方案；第三是比例性，即要衡量相应方案的利弊得失，保障相应措施利大于弊，得大于失。所谓基本人权保障原则，指在限制相对人特定权利、自由的时候，切实保障宪法规定的相对人的其他权利、自由，如保障相对人的人格权、财产权、言论自由、信仰自由等。
二、对行政权力的强化与控制的关系。
在突发公共卫生事件出现，危险威胁广大公众的健康、生命的非常时期，法律必须赋予政府较之平时更多，更具强制性的行政权力。没有强有力的行政权，要动员和组织人民战胜灾害，最终消除危机是不可想像的。
然而，行政权的强化是一把双刃剑，即使是在非常时期亦如此：它既可以因其正当行使为人们提供必需的秩序，也可以因其被滥用而侵犯人民的基本人权和自由，损害国家和社会的公共利益。因此，法律必须同时对这种强化的行政权加以控制。所谓控制，其主要途径有三：一是以法律严格规定这些权力行使的条件；二是以法律严格规定这些权力行使的程序；三是通过法律监控和救济机制保证这些法定条件和程序得到严格遵循。
应急指挥部的6项职责
中国政法大学教授马怀德
《突发公共卫生事件应急条例》的一个重要特点就是建立处理突发事件的指挥机构，负责对突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。《条例》要求在突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥。省级政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省级政府主要领导担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。
鉴于突发事件应急指挥部在处理突发公共卫生事件中所处的重要地位，《条例》对该机构授予特别的权力。突发事件应急指挥部属于法规授权成立的临时机构，承担的主要职责是：
第一，全国突发事件应急指挥部统一领导和指挥全国突发事件的应急和处理。卫生行政主管部门和其他有关部门在指挥部的领导下，在各自的职责范围内，做好突发事件应急处理的有关工作。同时对地方突发事件应急处理工作进行督察和指导，地方各级人民政府及其有关部门应当予以配合。地方突发事件应急指挥部负责本行政区域内突发事件应急处理工作，同时有权对本行政区域内的突发事件应急处理工作进行督察和指导。
第二，指挥突发事件发生地的人民政府有关部门按照应急预案规定的职责要求立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。
第三，指挥医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。
第四，根据突发事件应急处理的需要，有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。
第五，根据突发事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施。
第六，对违反《条例》规定的政府主要领导人以及政府部门主要负责人给予行政处分。
文章来源：法制日报
