非典时期关注行政征用

一些地方政府在抗击非典过程中，需要征用土地、宾馆、写字楼、车辆和其他物品，于是引发了行政法上的一个话题：行政征用。很显然，行政征用不同于租用：租用是一种民事行为，需要出租人同意，双方意思表示应当一致；而行政征用则是一种单方行政行为，不以相对人同意为要件。行政征用也不同于征购：征购必然导致被征购者财产所有权的转移；而行政征用既可能导致被征用者财产所有权的转移，也可能导致其财产使用权的暂时转让。行政征用还不同于行政征收：行政征收是一种国家无偿取得相对人财产所有权的方式，一般指税收和行政收费；而行政征用则须给予相对人财产补偿。行政征用更不同于没收财物：没收财物是对违反行政法规范的相对人的一种行政处罚，对违法财物无偿予以收缴。
    
    那么，行政法上行政征用的涵义是什么呢？简言之，行政征用就是指行政机关为了公共利益和公共目的，依法强制获得公民、法人财产的使用权或所有权，并给予其合理补偿的一种行政法律制度。它主要具有三个特点：一是公益性。公益性是行政征用的核心，如果是为了个人或组织的私益，则其只能租用或购买。二是强制性。强制性是行政征用的保证，行政征用权是一种社会公共权力，可以无需相对方同意而强制征用其财产。三是补偿性。补偿性是行政征用的重要法律属性，公民合法财产神圣不可侵犯是现代社会的普遍原则，如果政府为了公共利益而强制征用私人财产，就必须给予合理补偿。
    
    关于行政征用，西方国家行政法上的称谓和涵义不尽一致。日本行政法称为行政征用或公用征用，与我国行政征用的涵义大体一致。法国行政法则分为公用征收和公用征调两种：公用征收适用于取得不动产的所有权和其他物权；公用征调则既适用于不动产，也适用于动产和劳务，但对不动产只能取得使用权，不能取得所有权，对动产则可以取得所有权和使用权。西方很多国家的宪法也都对行政征用作出了原则规定，从而奠定了行政征用权力的宪法基础。如美国宪法修正案第5条规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用。”英国宪法性文件《紧急状态法》规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”日本宪法第29条规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用。”以宪法或宪法性文件专门对行政征用作出规定，由此可见行政征用法律地位重要之一斑。
    
    我国宪法和法律对行政征用的规定尚不够系统和完善。现行宪法第10条仅对土地征用作了原则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》及其实施条例据此进一步作出了具体规定。除土地征用外，我国法律对行政征用还有一些分散规定。如《人民警察法》规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通讯工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”其他作出类似规定的还有《国家安全法》、《戒严法》、《水法》等。
    
    行政征用因其紧急状态的不同，可以分为一般征用和紧急征用。一般征用属于行政机关在正常社会管理状态下的征用，应当有明确的法律依据，遵循严格的法定权限和程序，典型的如土地征用。紧急征用则属于行政机关在紧急状态下的征用，可以依据行政命令强制实施，如因抗击非典之需而紧急征用某些物资；特别紧急的甚至可以即时强制征用，事后按行政权限补办批准手续，如需要立即征用车辆运送非典病人、疏散健康人群等。
    
    行政征用应当给予补偿。关于行政征用补偿，在理论上有既得权说、恩惠说、社会职务说、特别牺牲说、公用征收说、公平负担说等多种观点，其中特别牺牲说逐渐占据主导地位。该学说认为：“国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则。”关于补偿标准，各国根据本国的实际情况确立有不同的原则，如美国是公平合理补偿原则，法国是公正补偿原则，日本是正当补偿原则。我国一些法律，如《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《戒严法》等规定的是“相应补偿”原则，另一些法律如《国家安全法》、《人民警察法》、《水法》等则规定的是“适当补偿”原则，“相应补偿”显然比“适当补偿”的标准要高。随着我国经济实力的增强和民主法治的发展，行政征用似应确立“合理补偿”原则较为适宜。所谓“合理补偿”，是指补偿数额与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当。此外，征用补偿还应遵循一定的程序，并为被征用者提供法律救济途径。
    
    行政征用属于行政强制法中的“即时强制”措施，将在行政强制立法中予以规范，而行政征用的程序将由行政程序法规范。
    
    （本文作者系国家行政学院教授）
    
    文章来源：法制日报