要案评说：行政机关违法颁发证照的责任探析

行政机关违法颁发证照，是指行政机关将证照发给不具备申领证照条件的公民、法人和其他组织的行为。如交警部门违法发放驾驶执照、工商行政管理机关违法发放企业营业执照等，从而使那些原本不具备合法条件的公民、法人和其他组织可以"合法"地从事一定的民事活动。行政机关违法颁发证照引发持证照者侵害他方权益时，行政机关的责任承担问题一直是法律上的"盲点"。在我国审判实践中，法律对违法颁发证照的行政机关缺乏法律约束力，往往形成一种无约束、无法律责任的局面。本文从行为违法、责任界定、责任承担及立法建议三个方面予以探讨。
    
    行政主体的行为违法
    
    行政机关向申请人发放证照的行为，是一种具体行政行为。这种依申请的具体行政行为的存在，是基于申请人的申请为前提条件的。在申请颁发证照引起的具体行政行为中，我国行政诉讼法将不作为的具体行政行为和行政机关拒绝颁发证照的具体行政行为纳入了司法审查的范围。该法第11条第4项规定，公民、法人或其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，而被拒绝或者未得到答复的，可以提起行政诉讼。这一规定有利于督促行政机关积极履行法定职责。
    
    目前，对行政机关颁发证照这一行为自身是否合法，是司法审查的一个空白。有观点认为，我国法律、法规规定了公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以提起诉讼。因而，同样存在对许可行为的司法审查权。这种观点忽略了一个常识问题，即领取证照的申请人决不会出尔反尔，倒打官司。而行政机关违法颁发证照致使该申请人在以后的民事活动中侵犯了他人的合法权益，该受害人的直接加害方是申请人。在实践中，处理侵害人与被侵害人之间的纠纷，也仅限于以民事法律关系来调整。对行政机关发放证照的具体行政行为，很难及时审查其合法性。但是，很难及时审查，并不表示该种行为一定合法。
    
    因行政机关及其工作人员的失误或过错，确有申请人虽不具备申领条件而获取证照的情况。例如，不具备卫生营业条件的饭店由于卫生行政管理部门及其工作人员的过失，而领取了卫生许可证。不具备申领证照条件的人和组织，持证照从事经营活动和其他民事活动，与其他未领取证照的人和组织从事经营活动和其 他民事活动，本质上都是非法活动。而行政机关的违法行政，给其他人和组织的民事活动带来了极大的风险。因而，违法颁发证照的行政机关应承担相应责任。同时，行政机关承担违法颁发证照的相应责任，也有利于促使行政机关更好地依法行政。
    
    行政侵权的责任界定
    
    行政侵权责任是指行政机关的具体行政行为损害了公民、法人和其他组织的合法权益，而应当承担的法律责任。这一法律责任的构成，必须同时具备三个构成要件:行政机关的具体行政行为是违法的行政行为;公民、法人和其他组织有遭受损害的事实;违法的具体行政行为与损害的事实有因果关系。行政机关违法颁发证照，持证照者又侵害了他方权益，该行政机关应承担行政侵权责任。
    
    行政机关违法颁发证照的行为是违法行为，只不过，这一违法行为的危害后果与其他违法具体行政行为的危害后果在表现形式上有所不同。譬如，公安机关实施了错误的治安拘留行为，那么，从该行政行为发生之时起，被拘留者就遭到了侵害。侵害行为与损害事实之间的因果关系是直接的，是一因一果关系，其侵害的对象也从行为发生之时起就已经确定。而证照对于一个申请人来说，就是一种公开的资格证书，这种资格证书在一切民事活动中，都标志着持有者的合法地位。原本不具备申领证照条件的申请者，因行政机关及其工作人员的失误或过错而持有了某种证照，在其继而持证照从事民事活动中，会产生两种可能的结果，一是不产生侵害后果，二是侵害了他方的权益。在实际生产和生活中，这种侵害的可能性往往成为现实。譬如，因资金不足而不具有法人资格的企业在领取企业法人营业执照后，在其经营活动中引发债务而又不能清偿债务，损害了债权人的合法权益。表面上，实施损害他人权益的是法人企业，但从事件的整个发生原因看，始作俑者当是工商行政管理机关。在这一损害与被损害的关系中，行政机关因实施违法行政行为而间接地损害了受害方的合法权益。在这一关系中，行政机关在违法作出具体行政行为时，其侵害对象是不特定的，但一旦这种侵害行为发生，则其对象就转化为特定对像，违法行政行为与损害事实即构成因果关系。
    
    综上所述，行政机关违法颁发证照，持证照者又侵害了他方权益，该行政机关应根据责任界定承担相应的法律责任。笔者认为，行政机关违法颁发证照的责任界定应根据下述具体情况而定。
    
    主要贵任:行政机关及其工作人员在颁发证照过程中，对不符合办照条件申请人滥用职权、玩忽职守向其违法颁发证照的，行政机关应承担违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益时的主要法律责任。
    
    次要责任：由于申请人故意隐瞒事实，采用欺诈手段，欺骗行政机关，行政机关由于失察而违法向申请人颁发证照的，行政机关应承担违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益时的次要法律责任。
    
    责任承担及立法建议
    
    行政机关违法颁发证照而引起的行政侵权责任究竟应在多大范围内承担，因法律无明文规定，故无定论。有观点认为:行政机关应当在直接侵害人对被侵害人承担民事责任不足的范围内承担行政侵权责任。行政侵权责任的大小，关键要看侵权行为的性质及危害性。在行政机关违法颁发证照而引起的侵权责任中，行政机关的责任是间接的，与直接责任相比也要小得多，理应由违法领取证照方，即直接侵害人承担主要责任。
    
    行政许可法第76条规定:行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。国家赔偿法第2条规定:国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。但行政许可法对违法颁发证照的行政机关如何承担赔偿责任规定不具体，而国家赔偿法对违法颁发证照的行政机关如何承担赔偿责任也没有具体条文规定。笔者认为，行政机关违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益时，行政机关应根据责任界定承担相应的赔偿责任，即主要赔偿责任和次要赔偿责任。
    
    但在司法实践中，上述责任真正承担起来却很难，主要是我国国家赔偿法在确定违法责任原则的同时，又对国家承担赔偿责任的先决条件从原则上予以限制，即国家承担有限责任原则。有限责任原则是指只对符合国家赔偿法规定的国家赔偿的条件、范围内的国家机关和国家机关工作人员的违法行使职权造成的损害后果承担赔偿责任，而并非所有的国家机关和国家机关工作人员所为的一切违法行使职权行为造成的损害后果都要毫无例外地承担赔偿责任。所以，行政机关违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益时，是否应承担赔偿责任未在国家赔偿法第4条明确规定，也未明确在第5条国家不承担赔偿责任的情形之中。事实上，我国国家赔偿法的颁布和实施，已经从法律上给受害方提供了赔偿申请的保障。虽然该法未对具体情形作明确条文规定，但该法第2条第1款及第4条第4项都明确表达了这样的立法涵义，即行政机关及其工作人员因违法行政行为侵犯了他人权益的，在一定范围内应给予赔偿。
    
    1995年实施的国家赔偿法是我国法制建设中的一个里程碑，该法第2条也明确了我国国家赔偿的违法归责原则，但我国国家赔偿法仍有一定的局限性。笔者相信，随着我国市场经济的发展，法制建设的不断完善，我国国家赔偿法的有限责任原则的坚冰将会溶化。行政机关违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益时，行政机关应根据责任界定承担相应的赔偿责任。笔者建议，全国人大常委会在修改国家赔偿法时，明文列出有关行政机关违法颁发证照而引发持证照者侵害他方权益的赔偿条款。这样更有利于督促行政机关依法行政，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
    来源：《人大建设》