要案评说：关注土地违法占用

    一份寥寥几页的审计报告，掀开了长达一年的全国性大规模土地审计，也让人们看到了华丽外衣下的累累伤痕。
    
    据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。
    
    自治理整顿工作开展以来，目前全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起，有738人被依法给予党纪政纪处分，134人被依法追究刑事责任。

    霞光初现
    
    几乎在一夜之间，风暴降临。这一次，２０４６个开发区掉进了暴风眼中。
    
    “土地就是高压线，谁碰谁触电！”鞍山市财政局一位处长曾如此形容今年五部委联合督察组对土地违规的查处力度。
    
    一度红火的呼和浩特市开发区在这个岁末真正遭遇了“寒冬”：全市１０个开发园区被拦腰砍掉一半，市级以下开发区的圈占土地被悉数收回。在西南部的四川省，郫县的３名县级干部则“黯然神伤”：由于非法批准四川省烹饪专科学校占用土地，他们正面临上级部门的严厉处分。
    
    国土资源部新闻发言人、办公厅主任王世元表示，在对开发区进行摸底清理过程中，发现全国有各类开发园区５５２４个。经过进一步加大清查力度，又查出漏查漏报开发区１３４个，全国各类开发区总数达５６５８个。在调查摸底基础上，各地对各类违规设立的开发区进行整改撤并。初步统计汇总，全国撤并整合各类开发区２０４６个。其中山东省９４７个开发区撤并整合６９５个，浙江省７５８个开发区撤并整合４７２个，江苏省４７５个开发区撤并整合３０２个，北京市４７０个开发区撤并１７个。
    
    通过治理整顿，各地以调整乡镇土地利用规划占用基本农田的行为得到有效遏制。国土、监察、审计等多部门联合行动，查处土地违法案件力度进一步加大。据统计，国土资源部受理来信来访１０月份同９月份相比，来信总量下降１５．５％，来访人次减少４８．９％，其中集体上访人次减少了６３．４％。
    
    治理整顿土地市场秩序，有力地推进了经营性用地招标拍卖挂牌出让制度的落实。全国通过招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例，由去年的１５％提高到今年前９个月的３０．１６％。国土资源部还发布《协议出让国有土地使用权规定》，对协议出让范围和程序进行了严格规范。
    
    在治理整顿过程中，各地清理废止了一批与土地管理法律法规不符的政策和规定，多数地方收回了违规下放的土地审批权。国土资源部已经就严禁非农建设违法占用基本农田、加强城市建设用地审查报批和落实严格保护耕地制度等下发通知提出明确要求，违法乱批滥占耕地势头已经得到初步遏制。
    
    据不完全统计，自治理整顿工作开展以来，目前全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件１６．８万起，有７３８人被依法给予党纪政纪处分，１３４人被依法追究刑事责任。甚至，许多媒体报道的前国土资源部部长田凤山的落马就与混乱的“圈地运动”有关。
    
    一场风暴，带来一片阳光。
    
    力度空前
    
    这是近年来政府采取的最强硬的一次土地整治工作。
    
    “这场关于土地秩序的大整顿在很大程度上缘起于审计署的一份审计报告，寥寥几页所披露的违规资金高达７０个亿。”一位土地联合督察组的官员这样认为。
    
    据悉，这份名为《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》披露了审计署对鞍山、济南、深圳三市２０００、２００１年度土地使用的审批、流转和国土专项资金等的调查情况。
    
    据该官员透露，１月中旬，时任国务院副总理的温家宝在这份报告上曾批示道：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人“寻租”的手段。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理。
    
    此后，有关土地整顿的会议、文件的出台只能用迅猛二字形容。
    
    ２月２１日，国土资源部就下发了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》。从２００３年２月－７月，该部集中半年时间，对新《土地管理法》实施以来，土地管理和土地交易、使用情况，进行全面治理整顿。整顿的重点包括：一是各类园区用地，二是非法圈占集体土地，三是违法违规交易，四是管理松弛。
    
    之后，国土资源部又下发通知，将这一工作延期到今年１０月底结束。
    
    ６月３０日，国土资源部召开治理整顿土地市场秩序督察工作动员会。该部公开资料说，部党组决定派出由部司局领导带队的督察组对全国３１个省?穴区、市?雪进行督察。副部长李元强调，土地市场秩序治理整顿是全国市场经济秩序整顿和规范的一个重要组成部分，是国土资源部当前的一项重点工作。今年的土地市场秩序治理整顿已经进入了整改的关键阶段，部党组这次作出派督察组的决策是十分及时和非常重要的。
    
    ７月中下旬，国务院办公厅连续下发了两道整顿土地市场秩序的命令：《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。
    
    紧随其后，国务院又在当月召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议。
    
    接着联合五部委除对全国土地严查外，前几天国土资源部又下发了关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知，要求各地严格实施土地规划计划，从严控制用地规模，坚持“三个不报批、一个从严”，即凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区（园区）和城市建设用地，一律不报批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不报批；凡是没有通过建设项目用地预审的，一律不报批。从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的，不予通过审查。同时，严格控制规划修改和调整，严禁擅自修改和调整规划。
    
    疯狂圈地
    
    自改革开放以来，我国曾出现过三次大规模的“圈地运动”，而第三次“圈地”就发生在２０００年以后。
    
    前文提到的《审计报告》显示，各地普遍存在违规建立园、区，圈占土地的现象。其中，１９９８年以来，济南部分市县和企业擅自建立“科技园”、“大学城”和“农业示范园”等各类园区１２个，圈占土地２７９９公顷，其中未办理集体土地征用手续的有２３７６公顷，占圈占总面积的８４．８９％，其中包括基本农田４７１公顷。审计调查还发现该市城乡接合部的１３１．３４公顷集体土地未办理农用地转用手续。某地一村分别以本村５００亩和４００亩地作为投资，擅自与开发商联合开发商业住宅。另一地建委则在２０００年以建设绿地广场为名占用一村８７亩农田，而真实目的是建设高尔夫练习场。
    
    这只是冰山的一角。
    
    而据国土资源部统计，在这数以千计的开发区中，经国务院批准的仅占６％；省级批准的占２６．６％；其他均为省级以下开发区，占６７．４％。
    
    一方面是数量巨大，另一方面是面积惊人。近年新设立的开发区，其面积已从当年的１平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据《财经》杂志的不完全统计，全国各类开发区规划面积达３．６万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。
    
    然而，开发区“遍地开花”，实际上并没有带来真正的繁荣景象。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研后曾总结，在开发区密集地区，开发区之间为了争取投资项目，一个主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。
    
    唐健指出，由于规划面积大，点多分散，投入资金必定不足。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资１亿－１．５亿元。根据我国开发区规划面积，达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力。而由于部分开发区缺乏统筹规划，区位并不理想，招商引资十分困难，很难筹集开发资金。此外，亦不乏开发商只炒地皮，并不真正投资，或由于投资商开发资金不足或中途撤资，也多造成开发区建设停滞，形成大量闲置、撂荒土地。
    
    在闲置和撂荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种。耕地资源的浪费对国家的粮食安全也产生威胁。
    
    据权威统计数据显示，在全国省级以上９００多家开发区中，国家批准规划了近３０００万亩地，已经开发的仅占规划总面积的１３．５１％，近２６００万亩土地闲置荒芜。
    
    如此混乱、狂热、无序的土地占用，理所当然会“惊动高层”。毕竟，１９９３年带血的记忆还不会那么轻易消退。
    
    卖地求财
    
    “出现历次圈地热的原因是同一个问题，地方政府把土地当成生财之道，都在打土地的主意。由此也造成了农民和政府的矛盾冲突和耕地面积的大量浪费，还形成了政府官员权力的寻租行为，产生大量腐败。”著名房地产资深人士、法律学博士郑道这样对记者说道。
    
    土地出让金是不少政府眼中的香饽饽。截至２００２年底，全国累计收取土地出让金７３００亿元。在一些地方“卖地皮”甚至成了解决地方财政困难的生财之道。
    
    用郑道的话来说，按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要而靠强制手段取得土地。但现在几乎所有的用地基本都来自于征用，政府以很低的价格强制性地将农民手中的地买来，而又以很高的价格卖出去，从中受益。因此，在很多地方，土地的收益已经成为了地方的“第二财政收入”。
    
    这种违章、违法圈地的后果是显而易见的。首先，大肆圈地造成了国有土地资源的巨大浪费，可持续发展受到了威胁，同时，也使千万农民丧失了赖以活命的土地，导致国家的粮食安全也遭到了极大损害。此外，圈地也滋生了大量的腐败现象，基层政权在土地交易中备受金钱的腐蚀，再加上粗暴不合理征用耕地导致了许多社会问题。可以说，圈地运动并没有让地区经济从中获得任何好处，反而对经济和社会生活的各个方面形成了破坏性影响。
    
    经济学家党治国认为，土地政策改革，让政府退出土地经营，必将促进房地产业的健康有序发展。“目前房地产业不规范以及房价居高不下，主要在于政府参与经营，政府垄断，低价征用，高价卖出，提高了房地产开发的成本。”党治国说。
    
    国土资源部一位调研土地执法问题的干部表示，如果碰了这根“高压线”不用付出身败名裂的惨重代价，想根本遏制非法占用土地就难以实现。
    
    阳光土地
    
    比起现在颇受关注的由房地产开发商、银行、买房者构成的二级市场的风险，土地一级市场内的风险和危害更大，也更不易解决。事实上，大规模圈地是当前房地产产业面临的最大风险。
    
    今年五部委联合查处土地违规案件有十多万起。这些土地都没有国家颁发的许可证，也就是说都没有纳入国家的质量监管系统。潘石屹对此忧虑颇深：“我认为在中国这样一个大规模的建筑年代，这十多万起土地违规案件就是最大的风险。韩国在上世纪７０年代也像我们今天一样经历了大规模建设，９０年代却接连发生了汉江大桥和汉城百货大楼的坍塌，死了很多人，前不久的衡阳大火导致塌楼就是韩国９０年代事件在中国的重演。所以说这些违规的土地如果只是盖了楼卖不出去，造成银行的呆账坏账，还只是金融风险。如果５年内连续发生塌楼、死人的事件，我们的心理是否能够承受？这不仅是对地产行业的巨大损害，更是一场难以承受的社会风险。”
    
    国土资源部的一位官员认为，建立土地储备制度和拍卖制度可以解决这一问题。因为土地公开招投标制度的实行，意味着土地供应方式的彻底转变。国土资源部从原来的程序审批者和手续办理者转变为土地供应的实际主体，形成了“一个水龙头供水”的现象，政府对土地调控的能力得到大大提升。早年存在的不公平获得土地现象不复存在，土地供应市场化程度提高。土地价格的市场化，使房地产市场竞争的起点放在了同一个水平线上，开发商获得了相对更多的公平机会。目前，北京、上海、广东等一些地区已经开始着手建立相关土地储备和拍卖制度，这个被房地产界称之为“土地阳光政策”。
    
    不过处于过渡期的现实却远远没有这么清纯、阳光。根据有关法规，政府在土地一级市场的供应土地模式呈现“双轨制”：征用、划拨用地模式和土地使用权有偿出让模式。如果说前者完全是以公益事业为目标，后者以经营性为目标严格执行也还正常。不过现实是相当一部分划拨土地以各种形式逃避缴纳土地出让金非法入市，进而形成一个“隐性土地市场”，在这个市场内，不是价格而是权力成为决定性力量。这种行为直接扭曲了市场价格信号，阻碍了真正市场机制的运行。
    
    于是市场上呈现的就是“多头供地”，除了“隐性土地市场”供给，还有划拨存量土地者直接通过补办手续、补缴土地出让金而向市场供地，还有近年大量出现的开发商直接与村、镇等级领导签订协议，违法占用农村耕地进行商品房等开发的土地。
    
    另外，拍卖使得地价上升过高，会造成成本过高。中国银行国际金融研究所副所长王元龙认为，政府可以采取一个限价拍卖的方式来控制成本，从而抑制房价过高。但是，大多数人士认为，还是应遵循市场规则。拍卖可以发挥土地的最大价值，房价问题也是由市场所决定的，原来居高不下的深圳房价目前不是也已经落下来了吗？
    
    对于农村土地，有不少业内人士这样认为，规范性土地流转制度，农民可以转包，既可以防止抛荒现象，又容易产生农村规模经营，可以提高农村机械化应用，提高生产率，有利于搞活农村经济。土地制度改革还可以规范征地、批地和用地程序，将公益性用地和经营性用地分开，减少权力寻租、炒地发财的不正常现象，还可以有效保护耕地和粮食安全，更重要的是依法保护农民的利益。
    
    １２月２２日，就在本文截稿的最后时刻，记者从国土资源部了解到：国土资源部执法监察局已经确定了今后土地执法监察的三大重点。
    
    确定的第一个重点是按照国务院进一步加强治理整顿土地市场的要求，集中清理整顿各类开发区，对于重复建设的开发区该合并的要合并，对于大面积开而不发、荒芜闲置的开发区该撤的要撤，并且要把那些土地退回去给农民耕种。
    
    第二个重点就是对政府批地行为进行检查，主要是看地方政府有没有非法批地的，越权批地的。
    
    第三个重点内容主要是针对当前大量出现的上访、对征地补偿不满的问题要进行清理，地方政府凡是欠农民钱的，补偿费没到位的、挪用的、截留的都要进行清理。
    
    附：开发区设立及撤并情况统计表
    　　
    序号 省（市） 开发区数量 撤并整合数量 备注
    
    1 北京 470 17
    
    2 天津 143 100
    
    3 河北 63 18
    
    4 山西 32 2
    
    5 内蒙古 101 撤并数尚未汇总
    
    6 辽宁 113 8
    
    7 吉林 73 撤并数尚未汇总
    
    8 黑龙江 100 3
    
    9 上海 157 撤并数尚未汇总
    
    10 江苏 475 302
    
    11 浙江 758 472
    
    12 安徽 194 5
    
    13 福建 269 53
    
    14 江西 137 28
    
    15 山东 947 695
    
    16 河南 69 10
    
    17 湖北 114 4
    
    18 湖南 179 34
    
    19 广东 420 50
    
    20 广西 77 10
    
    21 海南 92 12
    
    22 重庆 176 59
    
    23 四川 137 28
    
    24 贵州 41 撤并数尚未汇总
    
    25 云南 81 28
    
    26 西藏 1 0
    
    27 陕西 77 48
    
    28 甘肃 93 3
    
    29 青海 5 0
    
    30 宁夏 36 9
    
    31 新疆 28 撤并数尚未汇总
    
    资料来源：国土资源部