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2018年中国法治状况与2019年形势预测

2018年是中国实行改革开放40周年,也是十九大开局之年,中国进一步完善了依法治国领导体制,立法、法治政府、司法体制改革、刑事法治、民商经济法治、社会法治等全面推进,取得了显著成效。2019年仍需着力突破制度瓶颈,完善配套措施,推动基层社会治理法治化。
摘  要:2018年,是中国实行改革开放40周年,也是十九大开局之年,中国进一步完善了依法治国领导体制,立法、法治政府、司法体制改革、刑事法治、民商经济法治、社会法治等全面推进,在全面推进依法治国的方方面面大踏步前进,取得了显著成效。2019年,仍需着力突破制度瓶颈,深入完善配套措施,助力经济建设,推动基层社会治理法治化。

关键词:全面依法治国  法治政府  司法体制改革  社会法治2018年,中国迎来了改革开放40周年。40年来,中国始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,坚持马克思主义指导地位不动摇,坚持科学社会主义基本原则不动摇,经济上取得了举世瞩目的成就。40年来,中国的法治建设蓬勃发展,全面依法治国深入推进,中国特色社会主义法律体系日益健全,人民当家作主的制度保障和法治保障更加有力,人权事业全面发展。2018年是十九大开局之年,也是落实全面推进依法治国总目标,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的关键一年。中央全面依法治国委员会成立并召开第一次会议,这是健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,继续推进党的领导制度化、法治化,把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面,为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定法治保障的重要制度安排。可以说,2018年,中国在全面推进依法治国的方方面面大踏步前进,取得了显著成效。

一、立法工作

2018年可谓中国立法较为繁忙的一年,立法机关为落实全面推进依法治国的任务要求,在完善宪法及其实施机制、助力深化改革、完善经济监管、加强生态环境保护等方面成效突出。

(一)完善宪法及其实施机制

2018年,十三届全国人大一次会议审议通过的《宪法修正案》,确立了科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,完善了依法治国和宪法实施举措,充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容,修改了国家主席任职方面的有关规定,增加了有关监察委员会的各项规定。为彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施,《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》作了修订。根据宪法有关规定,十三届全国人大一次会议决定设立全国人民代表大会宪法和法律委员会,在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,进一步承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。 

(二)为深化改革加强立法

2018年,机构设置、职能配置方面的立法得到完善。《监察法》审议通过标志着国家监察体制改革初步完成。修改后的《刑事诉讼法》完善了刑事诉讼与监察的衔接机制,对监察机关移送起诉的相关程序作了规定,以保障顺利推进国家监察体制改革。为保障机构改革过程中行政机关职责与工作平稳有序调整,《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》对机构改革过程中及之后的职责衔接作了明确。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》根据机构改革的需要,对有关法律进行了修改。《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》进一步明确了机构改革过程中的职责调整问题。此外,配合机构改革,国务院发布《国务院关于修改部分行政法规的决定》,对10部行政法规的部分条款予以修改。为适应深入推进公务员分类改革的需要,立法机关修订了《公务员法》,对推行公务员职务与职级并行制度以及干部选拔任用制度、公务员分类管理、公务员聘任制改革给予法律确认和巩固,为建设高素质专业化干部队伍提供法治保障。在司法体制改革方面,《人民陪审员法》进一步完善了人民陪审员制度,修订后的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》则为员额制改革提供了法律依据。《全国人民代表大会常务委员会关于设立上海金融法院的决定》对上海金融法院的管辖范围、人员任免等作出了规定。2018年12月,十三届全国人大常委会第七次会议对《法官法(修订草案)》和《检察官法(修订草案)》进行了审议。

(三)为完善经济监管立法

新通过的《电子商务法》在立法过程中,始终坚持促进发展、问题导向、规范与保障并重的原则,立足于促进电子商务健康可持续发展,解决发展中面临的突出矛盾和问题,规范电子商务主体的经营行为,注重强化电子商务消费者的保护力度。为统一知识产权案件裁判标准,进一步加强知识产权司法保护,优化科技创新法治环境,加快实施创新驱动发展战略,十三届全国人大常委会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》。国务院公布了修订的《专利代理条例》,提升专利代理质量、将专利代理人的称谓改为“专利代理师”、放宽专利代理行业准入条件、遏制“黑代理”现象、倡导提供专利代理援助服务等,成为此次修改的亮点。进一步修改完善税法。修订后的《个人所得税法》首次规定对工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得,实行综合征税。《车辆购置税法》和《耕地占用税法》获得审议通过,按照税制平移思路,保持现行税制框架和税负水平总体不变,仅对个别征税事项作相应调整,将规范这两个税种的暂行条例上升为法律。

(四)为加强生态环保立法

十三届全国人大常委会第四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,要求各级人大及其常委会以法律的武器治理污染,用法治的力量保护生态环境。2018年通过的《土壤污染防治法》明确了土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。根据2018年3月19日国务院公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》,《河道管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《水库大坝安全管理条例》《城市供水条例》《森林法实施条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《消耗臭氧层物质管理条例》等生态环境保护领域的相关行政法规得到了修改和完善,加强了保护力度,明确了严管责任。

(五)为弘扬爱国主义精神立法

为加强对英雄烈士的保护,传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神,培育和践行社会主义核心价值观,激发实现中华民族伟大复兴中国梦的强大精神力量,全国人大常委会通过的《英雄烈士保护法》明确规定,国家保护英雄烈士,对英雄烈士予以褒扬、纪念,加强对英雄烈士事迹和精神的宣传、教育,维护英雄烈士的尊严和合法权益。

二、法治政府

2018年,中国法治政府建设稳步推进,党和国家机构改革自上而下有条不紊地进行,行政立法更加规范,“放管服”改革取得新进展,行政执法规范化程度继续强化,行政复议体制改革持续探索推进,行政诉讼制度实现重大突破。

(一)落实机构改革,适应新时代发展

自1982年以来,历次党和国家机构改革始终沿着适应和推动经济体制和社会管理改革的主线,聚焦经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府基本职能。2018年,为进一步适应改革需要、优化权力运行,中国启动了新一轮党和国家机构改革。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。十三届全国人大一次会议审议和批准了《国务院机构改革方案》,揭开了新时代深化政府机构改革的序幕。此次改革,在力度上体现了重塑性,范围上体现了系统性,重点上体现了针对性,思路上体现了延展性,机构整合上体现了专业性,职能配置上体现了整体性,改革举措上体现了层级性,改革内容上体现了国际性,实施步骤上体现了梯次性,保障措施上体现了配套性、法治性,堪称改革开放40年来历次机构改革中最有远见和魄力的一次。职权法定是现代法治的基本理念。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确,实施机构改革方案需要制定或修改法律的,要及时启动相关程序;依法依规完善党和国家机构职能,依法履行职责,依法管理机构和编制,确保改革在法治轨道上运行。为此,全国人大常委会《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》与国务院《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》从不同层面对国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题予以明确。根据中央的统一部署,中央和国家机关机构改革已在2018年底前落实到位,省级党政机构改革方案均已在2018年9月底前报党中央批准,2018年底前机构调整基本到位。各省省级以下党政机构改革由省级党委统一领导,在2018年底前报党中央备案。地方党政机构改革的全部任务将在2019年3月底前基本完成。

(二)加强行政立法,重视规范和监督

行政立法是中国立法体系的重要组成部分。对行政法规、地方性法规和司法解释开展备案审查,是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责、保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要工作。2017年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取了全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。此举既是落实党的十九大报告明确提出的加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作、维护宪法权威的重要举措,也是备案审查制度的一次历史性突破。为实现备案审查工作进一步规范化制度化,全国人大常委会目前正在研究起草备案审查工作规定,明确了规范性文件的界定、人大备案范围、规范性文件被撤销或者纠正后的溯及力等问题。此举对各级人大开展备案审查工作将起到极大的推进作用。针对近年来各地各部门乱发文、出台“奇葩”文件的现象,国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定,将行政规范性文件制发和管理全面纳入法治化轨道。国务院办公厅还印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,进一步明确了行政规范性文件合法性审核机制。

(三)借助司法解释,推动行政诉讼制度

行政诉讼作为法治政府实践的风向标,行政诉讼的运转状态直接反映了中国行政法治的未来前景。新《行政诉讼法》实施三年多来,新法中诸多制度设计依然处于磨合阶段,为此,2018年行政诉讼制度在司法解释领域有突出的发展。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》进一步明确了行政诉讼受案范围的边界,细化明确了原告与被告的诉讼主体资格,进一步增强了简易程序与调解制度的可操作性,提升了法律适用性与可操作性。司法解释还就行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、规范性文件附带审查等制度,进行了专项详细规范。该司法解释的出台将极大激励和促进中国行政诉讼的制度活力,其制度调试与实践运行也获得了更高维度的规范指引。此外,最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,详细阐释了行政公益诉讼的案件适用类型、启动要件、证明材料以及判决类型等诸多事项,使得《行政诉讼法》第25条第4款过于原则化的公益诉讼制度规定,有望在各地司法实践中逐步统一标准,打破行政公益诉讼制度在各地司法适用中参差不齐的状态。

(四)深化“放管服”改革,转变政府职能

“放管服”改革旨在推动政府职能深刻转变,使市场在资源配置中起决定性作用,是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命,也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。按照2018年国务院大督查总体安排,在各地区各部门开展全面自查的基础上,国务院对各地贯彻落实党中央、国务院重大决策部署情况开展实地督查,其中一个重要方面就是深化“放管服”改革情况,重点是简政放权事项落地、完善事中事后监管、优化政务服务、减税降费等工作情况,并全面开展营商环境重要指标调查。督查结果表明,各地在简政放权的同时,创新和加强事中事后监管,监管效能不断提升,但在一些地方还存在“文放实不放、明放暗不放”等问题,一些已出台的政策尚未及时落地,一些审批关口还需监管到位,“信息孤岛”还需进一步打通,一些地方政府部门的工作作风还需改进。为深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,加快政府职能深刻转变,国务院推进职能转变协调小组更名为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组,为国务院议事协调机构。在各地区各部门深化“放管服”改革的基础上,统筹研究推进政府职能转变和“放管服”改革重要领域、关键环节的重大政策措施,研究拟提请国务院常务会议审议的有关重要事项,协调推动解决重点难点问题,指导督促各地区各部门落实改革措施,更大限度激发市场活力、调动人的积极性和社会创造力。

(五)推行三项制度,规范行政执法行为

以阳光执法、规范执法、依法执法为重点,2017年国务院组织开展了行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点。三项制度试点工作在总结试点经验后取得了成效,为法治政府建设奠定了基础,对于确保政府依法履行职责,规范行政执法行为,约束自身权力,最大限度地减少权力滥用,具有十分重要的作用。作为贯彻落实党的十九大精神、加快建设法治政府的一个重要举措,2018年三项制度在全国各级行政执法机关全面推行。三项制度试点工作形成的宝贵经验正在融入全国所有执法机关的日常执法活动中。行政执法与精准普法相结合,创新了执法与普法方式。上海市司法局《行政执法过程中精准普法的工作指引》规定,在发生拒不配合行政执法等情形时,行政执法单位(人员)可通过约见或主动登门等方式,对行政相对人的法人代表或主要领导进行约谈。被约谈的情形包括,在同一年度内两次以上违反同一法律规定、拒不配合行政执法、接受行政处罚态度恶劣或其他突出问题。约谈将着重围绕其违法行为所涉及的事实认定、证据采纳、法律适用、社会危害等开展普法教育,推动行政相对人选择符合法律规定的解决方案或整改措施。行政执法过程中开展精准普法的主要方式,有主动告知式普法、答疑解惑式普法、释法说理式普法和行政约谈式普法。

三、司法体制改革

司法体制改革是不断推动中国特色社会主义司法制度发展和完善的关键环节,是不断规范司法权力运行、加强司法机关能力建设,维护司法公正、提升司法公信力的重要保障,也是全面依法治国的重要方面。党的十九大以来,党中央在推进司法体制改革方面提出了一系列新任务,明确了新时代司法体制改革的总蓝图、施工图。2018年,司法体制改革进一步落实中央确定的新任务,在各方面取得明显进展。

(一)落实司法体制改革总体部署

2018年2月,党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,对中央政法委、最高人民检察院、司法部等机构改革作出明确规定,为新时代司法体制改革提供了组织保障。8月24日,中央全面依法治国委员会召开第一次会议重申深化司法体制改革,深入研究司法责任制综合配套改革方案,加快构建权责一致的司法权运行新机制。2018年1月22日召开的中央政法工作会议提出,从四个方面推进全面深化司法体制改革,即深入推进司法责任制,加快构建权责统一的司法权运行新机制;深入推进诉讼制度改革,在更高层次上实现公正和效率相统一;深入推进公安改革和司法行政改革,提高维护安全稳定和服务经济社会发展的能力;深入推进严格规范公正文明执法,努力营造公正、透明、可预期的法治环境。2018年初召开全国法院工作会议、全国检察长会议、全国公安厅局长会议,司法部正式印发《关于加快推进司法行政改革的意见》,对新时代各机关司法改革顶层设计和部署作出安排。

(二)配合做好国家监察体制改革

根据十九届三中全会提出关于组建国家监察委员会的要求,2018年3月初,全国四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员已全部按时完成转隶。《监察法》审议通过以及《刑事诉讼法》修改,为监察体制改革提供了明确的法律依据。

(三)继续深化司法责任制改革

司法责任制改革是司法体制改革的“牛鼻子”。2018年,《人民法院组织法》《人民检察院组织法》完成修订,法官、检察官员额制改革在法律层面得到确认,为深化司法责任制改革提供了坚实的制度保障。2018年6月,最高人民法院印发《关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》,对进一步明确人民法院内部分工协作的工作职责,促进立案、审判与执行工作的顺利衔接和高效运行作了部署。为确保司法责任制改革落地见效,最高人民法院还专门印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》。

(四)加强司法人财物保障

人财物是司法良性运行的基础。2018年,从设立专业化审判机构、内设机构改革、统一职业资格考试等方面加强了司法的人财物保障。推动设置专门的司法机构或者部门也是推进司法改革的重要内容。2018年最高人民法院设立国际商事法庭,牵头组建国际商事专家委员会,支持“一带一路”国际商事纠纷通过调解、仲裁等方式解决,推动建立诉讼与调解、仲裁有效衔接的多元化纠纷解决机制。根据中央全面深化改革委员会通过的方案,上海金融法院、北京互联网法院、广州互联网法院相继挂牌。最高人民检察院也遵循满足人民群众需要、突出专业导向、实行捕诉一体、坚持统一规范的原则,对内设机构进行了重塑。为推动人民检察院办理公益诉讼案件,中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》,强调设立最高人民检察院公益诉讼检察厅,要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向,构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构,为更好地履行检察公益诉讼职责提供组织保障。2018年,中国启动首次国家统一法律职业资格考试工作。初次担任法律类仲裁员,以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员,应取得法律职业资格,以体现上述职业的准司法性质和对公民、法人权利义务的保护。

(五)规范司法权力运行

司法公开向纵深发展。最高人民法院发布《关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》,明确要求人民法院审判刑事、民事、行政、国家赔偿案件的流程信息,应当通过互联网向参加诉讼的当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人公开。这为切实提升案件审理过程的透明度提供了明确的规范和指引。2018年9月1日起,全国31个省(自治区、直辖市)法院和新疆生产建设兵团法院全部开始通过统一平台向当事人、代理人公开新收案件的审批流程信息,有效提升了案件审理过程的透明度,对于提升司法公信力意义重大。最高人民法院印发的《关于进一步深化司法公开的意见》则在此前各类司法公开文件的基础上,从进一步深化司法公开的内容和范围、完善和规范司法公开程序、加强司法公开平台载体建设管理、强化组织保障等方面,进一步对深化司法公开工作作出了新部署。改革完善人民陪审员制度。新通过的《人民陪审员法》对人民陪审员选任、事实审和法律审区分、参审范围、退出和惩戒机制、履职保障等作出了规定,再次明确人民陪审员与法官有同等权利。最高人民法院印发的《关于深入贯彻落实〈中华人民共和国人民陪审员法〉的通知》就人民陪审员参加审判活动和人民陪审员的培训、管理、保障等作出了相应部署。此外,司法部、最高人民法院、公安部联合印发了《人民陪审员选任办法》,着眼于建设一支代表广泛、群众基础扎实的高素质人民陪审员队伍,优化选任条件,细化选任程序,增强选任工作的可操作性。加强检察监督。2018年,检察机关对审委会、法官的检察监督显著加强。一是加强对审委会的监督。自最高人民检察院检察长与分管民事行政检察工作的副检察长一同列席最高人民法院审委会开始,2018年各级检察院检察长、副检察长列席各级人民法院审委会讨论民事案件385件次。二是加强民事诉讼监督。2018年,人民检察院对明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形提出检察建议,部署开展民事非诉执行监督专项活动,重点监督民事非诉法律文书执行中的违法情形,促进仲裁、公证规范化。三是强化对刑事诉讼的监督。2018年检察机关对刑事诉讼监督的加强主要从公诉举证、在押人员合法权益、强制医疗、刑事申诉等方面开展。四是完善检察机关公益诉讼。最高人民检察院、最高人民法院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了检察机关是以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼,并且细化检察公益诉讼案件的受理程序,落实立案登记制等。2018年,检察公益诉讼办案量大幅提升,1~11月,全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件,提出检察建议和发布公告78448件、提起诉讼2560件,在保护国家利益和社会公共利益方面发挥着越来越大的作用。

(六)充分保护人民群众诉权

1.保障和规范律师庭审活动和诉讼权利

最高人民法院、司法部发布《关于依法保障律师诉讼权利和规范律师参与庭审活动的通知》,重点对庭审阶段的律师权利保障和执业行为规范进行了规定,使律师参与庭审活动更加有章可循,强调各级人民法院及其工作人员要尊重和保障律师诉讼权利。

2.打击滥用诉权的虚假诉讼

最高人民法院、最高人民检察院公布《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》,对无中生有,采取伪造证据、虚假陈述等手段捏造民事法律关系、虚构民事纠纷的六种典型虚假诉讼行为予以严厉打击。

3.推动构建多元纠纷化解机制

为应对社会快速发展时期社会矛盾纠纷易发多发的状况,人民法院将多元化纠纷解决机制作为裁判方式的一种重要补充。中央政法委负责人在纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上提出,坚持发展新时代“枫桥经验”,加快推进基层社会治理现代化,努力建设更高水平的平安中国,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。2018年2月,最高人民法院开发建设的人民法院调解平台在全国法院试运行。当事人可在人民法院调解平台上提出调解申请,法院可将类案推送给适合调解案件的当事人,引导当事人选择调解方式解决纠纷。中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部发布《关于加强人民调解员队伍建设的意见》,对乡镇(街道)人民调解委员会调解员的任职条件等作了规定。最高人民法院联合有关部门印发《关于在部分地区开展涉侨纠纷多元化解试点工作的意见》《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》《关于确定首批纳入“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制的国际商事仲裁及调解机构的通知》,进一步明确了有关领域多元化纠纷化解的机制。

(七)全力攻坚“基本解决执行难”

2018年是“基本解决执行难”的决战之年。自2016年以来全国法院掀起“决胜执行难”的执行风暴,加大执行力度,充分利用信息化手段,解决制约法院执行的体制机制障碍。为补充供给执行规范,最高人民法院在本年度出台了《关于执行和解若干问题的规定》《关于执行担保若干问题的规定》《关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》等12部专门调整执行程序的司法解释或司法解释性质的规范性文件。为强化基本解决执行难长效机制,十三届全国人大常委会将民事强制执行法列入立法规划中的第二类项目。2018年10月24日,最高人民法院在十三届全国人大常委会第六次会议上作《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》,对“基本解决执行难”工作的由来和任务目标、“基本解决执行难”工作取得的进展及成效、当前推进“基本解决执行难”工作存在的问题和困难向全国人大常委会作了全面报告。2018年,国家发展改革委、最高人民法院、原国土资源部发布《关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》,共同对失信被执行人采取限制不动产交易的惩戒措施;相关部门与12家互联网金融企业共建对失信被执行人联合惩戒机制;国家发展改革委办公厅、最高人民法院办公厅、中国民用航空局综合司、中国铁路总公司办公厅发布《关于落实在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车、民用航空器有关工作的通知》,就失信人名单信息采集、执行、移除等予以规定。

(八)加快推进智慧司法建设

继2017年发布《关于加快建设智慧法院的意见》后,2018年,最高人民法院继续推动智慧法院建设。《关于进一步加快推进电子卷宗同步生成和深度应用工作的通知》在总结各地建设经验的基础上,编制了《电子卷宗随案同步生成和深度应用技术要求》,从建设和应用角度提供指导;编制了《电子卷宗随案同步生成和深度应用管理要求》,从组织实施角度进行规范。还总结了电子卷宗集中生成模式和分散生成模式的地方实践经验,供全国法院借鉴并结合实际尽快制定适合本院及辖区法院的工作模式。最高人民检察院印发《关于深化智慧检务建设的意见》,明确了2020年底前、2025年底前的智慧检务发展规划。《全国检察机关智慧检务行动指南(2018~2020年)》对2020年底前全面构建新时代智慧检务生态提出了路线图。2018年,司法部也研究部署“数字法治、智慧司法”建设等网络安全和信息化工作,要求以融合为主题,最大限度整合资源,通过信息化手段优化资源配置,创新政务服务、法律服务模式,让人民群众在共享科技信息化发展成果上有更多获得感、幸福感、安全感。

七、2019年法治发展预测

(一)全面推进依法治国,为深化改革开放保驾护航

自十一届三中全会以来,改革开放已走过探索起航到全面推进再到全面深化的四十年艰辛历程,于人而言“四十不惑”,对国家而言四十年虽有坎坷但始终向前的经历,也让这条发展道路的未来走向更加清晰。改革开放伊始,面临复杂的社会环境和以往体制机制的惯性,其落实与推进主要依靠配套政策的出台;自1997年党的十五大正式提出依法治国基本方略起,法治则接过了“接力棒”,成为推动和保障改革开放的中坚力量与最大社会共识。法治是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现,不断涌现的新的深化改革措施、“一带一路”倡议的提出,对法治发展提出了新的要求和挑战。党的十八大提出了“全面深化改革开放”的目标和“全面推进依法治国”的任务,此后这两项目标和任务同步发展,彼此呼应,至今已取得了光辉的成就。十九大提出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。未来,法治建设仍将以此为重点,为全面深化改革、扩大开放保驾护航。为此,需要进一步整合地方层面的法治领导机构,加强组织领导,同时亟须建立科学有效的依法治国落实情况评价机制。

(二)突破现有制度瓶颈,确保改革与发展于法有据

改革持续走向深入,发展的脚步一直在加快,多项“呼之欲出”但长期未能问世的法律制度也应相时而动,跟上改革的速度和发展的脚步。例如,目前正在继续稳妥推进的民法典编纂工作,是完善中国民事法律体系的头等大事。在各个民事单行法的基础上,加紧制定一部科学的、先进的、符合中国特色社会主义初级阶段国情的民法典,是推进依法治国的重要步骤,也是必然方向。在民法典尚未编纂完成之前,应对民事法律规范的适用情况进行有效梳理,进一步推进案例指导制度。这不仅有利于法律抽象规定的具体适用,还可以根据实践的需要,弥补立法的缺陷以及法律规则的滞后问题。而在证券监管领域,虽然此前A股异常波动让修法须审慎成为共识,但《证券法》的修订久拖不决将会迎来更多新问题以致难以招架,市场也会面临更加不确定的风险。又如,在将政府法制机构并入司法行政部门的机构改革背景下,如何深入推进行政复议体制改革、行政复议制度与行政诉讼等制度如何衔接都值得研究与关注;《行政复议体制改革方案(征求意见稿)》已经形成,《行政复议法》如何修改尚未提上日程。再如,公益诉讼、私益诉讼之间关系的厘清与衔接应成为公益诉讼制度构建的重点任务。行政公益诉讼需要进一步整合嵌入传统诉讼框架,如何处理行政公益诉讼与传统主观诉讼模式在原告资格、庭审程序、证据规则以及判决类型等具体事项上的差异,从而避免两种诉讼模式下的规则适用冲突,仍需更为精细的程序设计。

(三)机构改革平稳落地,需要探索完善相关配套制度

中央和国家机关机构改革在2018年底落实到位,所有地方机构改革任务会在2019年3月底前基本完成。机构改革方案平稳落地,恰恰是相关配套制度逐步作出适应性修改的起点。改革后的机构运行势必会让原有制度“落伍”,如不及时作出制度调整,这种不协调将会日益突出,甚至影响机构改革的效果。例如,在影响较大的行政法领域,机构改革给行政规范性文件合法性审查、执法权限、行政复议与行政诉讼制度实施等,都带来一定的新问题,亟须立法加以调适和明确。

(四)深入完善配套措施,全面总结司法体制改革经验

以司法责任制改革为核心的司法体制改革正在全方位推进,是规范司法行为、维护司法公正、提升司法公信力的关键,今后仍需要进一步完善配套措施。司法责任制改革过程中,入额法官检察官的办案保障与办案质量提升、待遇落实情况、人身安全保障,法官助理遴选等晋升渠道畅通性、辅助人员保障问题等,仍需跟踪关注。执行工作是司法机关众多工作中至关重要的一环,关系到胜诉一方的权益实现和司法权威。最高人民法院用两到三年时间攻坚基本解决执行难,在构建执行联动大格局、提升查人找物与财产变现能力、规范执行行为等方面取得明显成效,未来还需要强化与完善强制执行立法,加强全社会联动机制,着力构建执行长效机制。

(五)打造法治营商环境,助力经济建设和对外开放

进一步优化营商环境是近年来中国经济建设的工作重点。早在2017年,习近平总书记就强调,要营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。2018年中央经济工作会议提出,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作,保持经济运行在合理区间,进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期,提振市场信心,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。这些都需要切实优化营商环境,归根结底都与法治建设密切相关。首先,应进一步依法规范行政权力、深化放管服改革,为经济社会发展保驾护航。2019年应加快落实2018年国务院办公厅下发的《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》的要求,营造公平竞争的市场环境,推动外商投资和贸易便利化,提高审批服务质量和办事效率,降低企业生产经营成本,保护产权,加强监管。其核心仍是“放管服”改革的题中应有之义,因此以优化营商环境为目标的“放管服”改革措施2019年势必在法律方面多有动作。其次,给予新经济、新业态积极的法治回应。随着新业态、新模式的不断涌现,政府监管的理念也在不断更新。2017年国务院政府工作报告就提出,要“本着鼓励创新、包容审慎的原则,制定新兴产业监管规则”。2018年9月20日,中共中央、国务院发布的《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》更是三次提到了“包容审慎”监管。未来,对于新经济、新业态应采取积极审慎的监管策略,促进其在规则之下健康发展。再次,将防范金融风险作为改善营商法治环境的重点。金融立法要有预见性、时效性,以适应互联网时代金融业态瞬息万变的发展趋势,而营商环境的改善却不可避免地以金融业的规范、健康发展为前提,金融法治建设必须解决好已经产生的问题并对未来可能产生的风险及时出台前瞻性的措施。最后,强化知识产权保护对保障营商环境的重要性。《著作权法》《专利法》《商标法》等知识产权领域主要法律的修改将继续,这些法律修改或多或少涉及相关主管部门职能的调整和体制改革问题,推进或许不会很顺利。此外,要加大对知识产权侵权的处罚力度。企业在经营活动和品牌创建过程中,需要市场提供公平公正的环境,不能让侵犯知识产权的行为侵蚀品牌的无形资产。要彻底改变知识产权案件诉讼中维权难的状况。对侵权者的惩罚措施不能只体现在罚款的数量上,而应重点打击其侵权的能力,对严重和屡次侵权者,要限制其参与市场经营活动。北京、上海、广州三地的知识产权法院运行,将继续解决知识产权案件审理中周期长、举证难、赔偿低等问题,进行有益尝试,重大知识产权案件判决要引领社会和经济发展走向。知识产权行政管理体制改革释放的红利,也将加快推动品牌建设和创新驱动发展战略。

(六)防控社会风险,破解基层社会治理困境

2018年,个别地方偶有发生群体性事件,表明当地政府政策出台、落实皆存在瑕疵,对群体性事件的处置能力仍待提升。近年来,各级党委政府在社会治理工作中不断遭遇的难题和困境表明,传统的社会治理手段和模式已经难以满足党和国家对社会治理提出的新要求,政府履职方面一些体制机制性深层次矛盾亟待解决。2018年发生的多起危害公共安全事件应予以高度重视,即在社会矛盾集中凸显的转型期,社会风险管控面临严峻考验,亟须法治化的应对之道。党的十九大报告提出,打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。足见推动社会治理新格局的形成法治责无旁贷,今后社会法治建设应从提升国家治理能力和治理水平的大处着眼,从规范政府决策、防控决策风险、紧急事件处置、社会关系修复等细微之处着手,建立起科学的社会风险评价机制,健全社会风险感知与防控体系,以期全方位提升治理体系和治理能力现代化水平。

 

 

节选自陈甦、田禾主编:《法治蓝皮书:中国法治发展报告No.17(2019)》,社会科学文献出版社2019年3月版。见皮书网:https://www.pishu.com.cn/skwx_ps/initDatabaseDetail?siteId=14&contentId=10795057&contentType=literature

 


*项目组负责人:田禾,中国社会科学院国家法治指数研究中心主任、法学研究所研究员;吕艳滨,中国社会科学院法学研究所研究员、法治国情调研室主任。项目组成员:马可、王小梅、王祎茗、邓丽、卢超、田纯才、任蕾、刘小妹、刘洪岩、刘雁鹏、祁建建、李霞、张鹏、张忠利、林潇潇、岳小花、胡昌明、钟维、姚佳、栗燕杰、徐卉、黄芳、黄忠顺、窦海阳(按照姓氏汉字笔画排序)。执笔人:王祎茗,中国社会科学院法学研究所助理研究员;田禾;吕艳滨。