法治与媒体管制国际研讨会览要

为适应党的十六大以后文化体制改革和文化法制建设的新形势，进一步推动我国传媒管制机制与大众传媒法的理论研究和制度创新，中国社会科学院法学研究所于2003年10月25-26日在北京召开了"法治与媒体管制国际研讨会"。出席会议的国内外专家、学者40余人。会议采用主题发言、点评、提问与讨论的方式进行，内容涉及媒体管制的一般理论和原则、广播电视及互联网的管制、报刊的管制、政府管制与媒体自律的相互关系等问题。会议达到了促进交流、深化研究的目的。与会代表对会议的必要性、前瞻性以及会议内容的学术与应用价值一致给予高度评价，并期待法学所在有关各方的支持下经常组织类似的学术活动。现将会议发言和论文的主要观点概述如下：
    
    一、媒体管制的理论和一般原则问题
    关于媒体管制的一般原则有学者认为，认识到没有一种放之四海而皆准的媒体法是极其重要的。每一个国家和地区都有其独特的政治、文化和历史，这些因素决定其媒体法的特征和内涵。另一方面，各国各具特色的传媒法背后仍然存在着一些具有共性的重要原则，在这些原则得以实现的条件下，表达自由与政府管制之间的关系将更加合理与和谐。为此，有学者概括出八项原则：
    1、媒体法为媒体组织提供一个公平的活动空间；
    2、许可证制度明确、公正。
    3、限制的内容适当而有限；
    4、法律保障记者和媒体组织不承担不适当的责任；
    5、媒体法不会为媒体登记和许可条件规定过多的责任；
    6、信息自由法保证自由获得信息；
    7、税法鼓励媒体的发展；
    8、媒体法切实得到实施，具有可操作性。
    关于媒介内容的管理。有学者指出，媒介管理可分为内容管理、信息的获取加工传递管理和媒介的设置运作管理三个方面。而中国的媒介管理把内容管理放在突出的地位，这成为中国媒介法的一大特色。有学者就去年发生的朱文涛诉首都机场海关没收港版图书〈〈红太阳升起的地方〉〉一案对媒介内容的管理进行了探讨，认为：长期以来我国媒介管理的主要方式是随机调控，按照领导批示、有关部门指示以至审读人员的意见、工作人员电话办事，一些禁止措施往往也是这样下达贯彻的。与这种管理方式相适应，导致对媒体禁止性规范的粗疏、"口袋化"，法律应当规定的一些重要标准、程序和救济措施长期流于空白。而〈〈红太阳升起的地方〉〉一案则是一个信号，表明媒介管理的人治状况与时代已经很不适应，而媒介管理实行法治迟早要提上日程。关于媒介内容管理法治化的指导思想，有学者认为要把非法与错误区分开。也就是说，法律的强制手段只限制非法内容，而不是用来禁绝错误、保证媒介上所有的内容都是正确的。由此说明了另外一个问题，即在媒介管制法治化的过程中，法律手段是主要手段但并非惟一手段。
    关于政府管制媒体正当性问题。有学者从公共信息与国家秘密关系的视角进行了探讨，认为安全是生存与发展的前提与基础，政府从国家安全的角度对媒体进行管制具有正当性和合法性，但是这种管制要建立在理性、合法的基础上，并且法治应为政府管制媒体设定标准和限度。
    关于新闻自由的法律规范。有的学者认为，新闻自由的法律规范可分为宪法层次上的规范和一般法律层次上的规范两种。该学者指出，各国宪法一般没有对新闻自由作出直接、明确的规定，新闻自由是从言论、出版自由中解释出来的一种权利，这使它在主体上和内容上与言论、出版自由呈现出一定的差别。法律在对新闻自由进行调整时对它可能构成侵权分别情况作了不同规定，同时法律对新闻自由的规范与对言论、出版自由的规范也有一定的区别。
    除此之外，媒介代表也对媒体管制的一般问题发表了看法。有的代表对我国媒体的管理状况作了描述，也有代表从我国对新闻媒体管制政策的演进对媒体管制进行了探讨。
    
    二、广播电视及互联网的管制问题
    关于广播电视及互联网的管制问题，有学者以欧洲为视角进行了探讨，认为欧洲通行的几种管制模式包括：（1）国内法模式，即"严格模式"。（2）国际法模式，即"轻微模式"；（3）自律模式；（4）共同管制模式。针对广播电视的管制，欧洲的主要文本有两个，即欧洲跨国电视公约（ECTT）和欧共体电视无国界命令。对广播电视的管制贯穿的主要原则有：（1）信息与思想的自由交流；（2）多元化和文化的多样性；（3）知情权；（4）广播商对节目内容负责。
    关于我国广播电视法制的现状，制定广播电视的必要性、可行性以及指导思想。有的学者认为，尽管我国广播电视法制体系已初具规模，但是其形式与内容均已落后于我国广播电视行业的发展状况，不能与我国入世后的社会政治经济要求相适应。学者建议借鉴其他国家的有益经验，从改善广播电视业的管理、适应该行业日益增加的商业功能的需要以及从人权保障的角度出发，尽快制定出一部全面的、现代化的《中华人民共和国广播电视法》。
    关于广播电视传播内容管理模式。有学者指出，中国广播电视界应重视节目内容管理的科学模式和合理机制，重视建立"广播电视节目标准"的意义。也有学者以我国现行广播电视节目内容管理的利弊分析为基点，借鉴其他国家广播电视业的共同选择--节目标准，从而建议制定中国广播电视节目标准。
    关于网络媒体发展面临的法律问题。针对网络媒体资格的认定和监督，有学者认为，无论从理论上还是实际操作上，依靠政府部门来监管如此巨大的网络空间显然是不现实的，比较可行的办法是在分类管理的同时依靠社会中间组织和行业自律。关于对网络媒体虚假信息和有害信息的管制，有学者指出，管制网络虚假信息和有害信息（尤其是网络色情活动）必须通过法律强制手段，这需要政府和消费者组织共同行动。关于网络媒体抵制垃圾信息的法律责任，有学者认为，在反垃圾电邮法和手机短信管制法规未实施之前，网络媒体应当承担维护网络秩序的责任，采取措施屏蔽垃圾电邮。
    
    三、报刊的管制问题
    关于多元媒体背景下管制利益与表达自由的平衡。有的学者指出，在媒体管制中存在对抗性利益即管制利益和表达自由。就管制利益而言，又包括管制中的公共利益（如国家安全、维护公共秩序、保护群体的荣誉和尊严、保护政府管员、机构和象征物的荣誉、选举过程、保障司法公正等）和管制中的私人利益（如保护个人的名誉和尊严、保护隐私）。就表达自由来说包括公共利益维度（即公众接受信息和思想的权利）、个人利益（表达自己思想的基本权利）和公众的表达自由与个人表达自由的冲突。关于协调对抗性利益的模式，有学者提出两种可供选择的模式：即政治模式和法律模式。
    关于平面媒体管制中协调不同利益的相关问题。针对所有权与控制平面媒体企业的关系，有学者指出竞争法要维护多样性，处理好出版商与记者的关系。也有学者对美国、法国、俄罗斯在登记与行政监督方面的规定进行了比较。如美国采取的是最低限度原则；法国采用登记并附带最低限度的行政监督；俄罗斯则是登记并附带积极的行政监督。关于新闻采集，有学者提出要保护秘密消息的来源。在
    
    四、政府管制与媒体自律
    关于香港个案。有学者以香港作为个案对政府规管与媒体自律作了探讨，指出香港政府规管传媒的法律基础为，英国普通法的传统与原则、香港特别行政区基本法、香港特别行政区政府对信息及传媒之政策。在香港，除存在政府规管的成文法与判例法之外，还有限制政府合法干预传媒的程序，即禁制令、司法复核、上诉程序。关于传媒自律，该学者认为在香港由传媒机构组成的专业组织发挥了重要作用。这些专业组织包括：香港报业公会、华文报业协会、香港出版业协会、香港新闻行政人员协会、香港摄影记者协会、香港新闻工作者联会、香港记者协会。同时，一些媒体通过专业操守守则、新闻申诉专员计划、报业评议会实行自我规范。
    关于新闻出版自由的制度保障。有学者指出，依发达国家和地区的成功经验看，使新闻自由、出版自由制度化、规范化是确保新闻出版业界不致滥用权利并健康发展的秘诀。在这方面我国还存在一些薄弱环节，亟待迎头赶上。关于新闻出版业界所存在的制度性问题，有学者认为主要是政府对传媒的管制带有较多的计划经济时期的色彩；采用"条块分割"的主管模式，使部门保护主义和地方保护主义干扰了传媒的公正性和客观性；以及传媒自律制度不健全。为此，今后在制度建设上应根据新时期精神文明建设的特点和规律，适应市场经济的发展要求，根据媒体活动的不同情况，适度放宽和改进对媒体的管制，并推动政府管制与传媒自律之间形成良性互动的机制，将现行通过政府管制解决的一部分问题交由媒体的自律机制解决，进而实现市场经济条件下媒体行为规范机制的革新和转型。关于媒体的道德自律。有学者指出，社会自治需要符合法律的道德支撑，而新闻职业道德与新闻法律制度构成新闻职业规则的全部，研究信息传播的客观规律并据以改革管理观念和制度，是实现媒体道德自律的前提。也有学者认为，我国当代传统新闻媒介的职业道德问题有六，即"有偿新闻"、不良广告、虚假新闻、片面报道、不正当竞争、不适当获取和发表新闻。网络媒体的职业道德问题则有四：著作权保护、信息安全畅通、尊重人格和信息客观真实公正。同时，学者还指出，媒体道德问题具有经济、法律、认识和制度四大根源。也有学者建议建立适应社会主义市场经济和法治的新闻政策法律体系，就信息传播主体、客体和传播争议处理等方面健全立法，建立包括新闻职业资格、培训、道德教育和监督、纪律奖惩、信息监测和统计等制度，增强媒体的市场灵活性；建立社会--媒体的对话协商机制。
    也有学者从加强媒体自律的必要性、媒体自律的实现条件以及我国媒体自律所面临的问题及对策等方面对媒体自律进行了探讨。认为明确的自律规则、科学的自律机构、自觉的自律意识、有效的惩戒机制是媒体自律得以实现的条件，我国媒体自律机制的健全和完善应当有针对性地从上述这四个方面加以推进。