问责制：怎样保证真正意义上的有效推行

2007年12月5日，山西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，临汾市市长被免职。

从2007年闹到2008年的"华南虎照风波"，让13名相关责任人受到处理，其中，陕西省林业厅两名副厅长受到行政记过处分并被免去副厅长职务。

云南阳宗海污染事件等，"问"倒了一批官员。据权威公布，这一年，仅云南省就有1417名干部被问责，其中厅级干部19人。

编者按

7月13日，中办国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，再次发出加强反腐倡廉、整顿吏治的强烈信号，也把干部问责制的实施和推行推向一个新的高度。专家认为：建立和完善党政领导干部问责制，是实践"以人为本"科学发展观的制度化举措，对于构建社会主义和谐社会，推进法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府的实现都有着重大意义，问责制度可望继党内民主和村民选举后，成为中国政治体制改革的最新看点。那么，具体到落实层面，怎样才能防止问责的"举轻若重"或"举重若轻"现象的出现？怎样才能保证真正意义上的问责制的有效推行？怎样才能真正走出一条规范化、法制化和程序化的路子？带着诸多的问题，本报特邀国家行政学院李军鹏教授，对此进行了专题分析。

干部问责制具有非常的现实意义

问责制是全面推进依法行政和建设社会主义法治国家的关键。责任是法律的生命。责任行政是全部行政法的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。责任行政理念及其规范的根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态，并把全部行政活动置于民主责任与法律责任的基础之上。责任行政要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动。在现代民主法制社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。干部问责制是对政府及公务员的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。干部问责制度是现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。

问责制是建设社会主义民主政治的必须。从本质上看，干部问责制要求权力与责任相匹配，要求以制度化的方式，实现权力与责任的统一。责任是民主政治的重要价值，是民主政治的基本问题。社会主义民主政治是民主政治的高级形态，其本质是人民的统治，必然要求实行干部问责制度。按照社会主义民主制原则运行的政府，必然是一个以责任来约束、限制和规范政府权力和官员行为的政府，是把全部行政活动置于民主责任和法律责任的基础之上的政府。干部问责制度的实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。因此，干部问责制是现代民主政治的重要组成部分。

问责制是深化行政管理体制改革的要求。我国行政管理体制的主要缺陷之一就是干部责任机制不健全。我国有长期封建社会的历史，封建特权观念影响很深，责任意识淡漠。在推进改革开放的过程中，长期过度依赖行政权力的推动，在一定程度上放松了对行政权的监督和制约，造成了行政自由裁量权过大、行政责任虚置、行政权滥用现象过多的状况。一些法律法规对干部责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。干部责任的缺失降低了对政府官员的有效约束，造成了政府官员的权力滥用。因而，解决行政管理体制中存在的突出问题，根本途径是要全面实施干部问责制度。

问责制是促进政府管理科学化、民主化与高效化，提高政府执行力和公信力的非常之举。实施干部问责制，有助于公务员积极正确履行岗位职责，从而有助于政府全面履行职能，增强公务员责任意识，从而改变目前政府工作人员责任心缺失的状况，提高政府执行力；有助于提高领导力，促使领导干部忠于职守、尽职尽责地做好每一项工作，切实解决关系广大人民群众切身利益的各种问题和矛盾，从而切实维护社会稳定与和谐；有助于明确与行政活动相对应的责任主体，从而能够有效抑制和减少政府官员行政不作为或乱作为的现象；有助于形成新的行政文化和行政生态，树立责任行政理念和公共责任理念，使政府及其官员对国家利益、集体利益和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性；有助于约束和规范各级政府官员的个人行为，促进政府官员的廉洁奉公，恪尽职守；有效治理"庸政"、"懒政"，不断淘汰领导干部队伍中的不称职者，打破"能上不能下"的陈规陋习，建立起一种更有效的干部管理机制，都是一项重要的举措。

正确理解干部问责制

问责制不是对干部的惩罚，而是通过问责这一方式促使干部对其行为负责。干部问责是通过干部对其违法行为承担不利后果，承担相应的行政责任或法律责任，来促使干部牢记自己承担的责任。干部问责制使得党政领导干部的职责更加明确，对其工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小，有了明确的评判标准和依据，并通过具体的责任追究和坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则，唤起党政领导干部对自己手中权力的来源、权力行使的目的和方式的深刻反省，从而有利于各级党政领导干部切实践行全心全意为人民服务的宗旨。由此可见，干部问责制是深化干部人事制度改革的重要举措，其目的就是要通过对那些不作为、迟作为、乱作为、失职渎职的党政领导干部进行责任追究，来强化其责任意识、公仆意识和全局意识，使其牢固树立对人民负责的观念，以对党和国家高度负责的精神,履行好党和人民赋予的职责。

问责制不是对干部的惩戒机制，而是一系列的责任机制的总和。干部问责制要解决的问题，是干部为什么负责、对谁负责、怎样负责三个问题。干部的权力来源于人民的授权与信任，所以干部应该对人民负责，问责制是通过问责的方式促使干部忠实履行人民授予的职权。为确保干部更好地履行责任，首先应该建立明确的责任确定和划分的机制，尽量减少因为职能交叉导致责任不清的状况；还要完善政府及其官员更好地回应公众呼声、满足人民群众社会公共需求的"回应性"责任机制，为此，还要建立政务公开和"阳光政府"机制。因而，完善的干部责任机制就是将责任贯穿于行政管理的全过程，与此对应，干部问责制度的主要目的也不仅是在事后"惩戒"或"处理"应当承担相关责任的官员，问责制的指向也并不仅是重大事件或事故发生后的"敏感时期"或"危机时期"，而是贯穿于各级领导干部施政行政的全过程，成为约束和规范各级领导干部各种管理行为的责任制度。

问责制不是通过惩治的方式管理干部，而是完善一系列的对干部的管理、监督和考核机制。为确保干部履行责任，在政府管理过程中，确立了一系列行政官员应该坚持和遵守的标准、规则和行政程序。在政府部门内部，还有层级节制的监督、预算与审计过程、绩效评估系统的监督，这些监督机制都被用来控制行政官员的行动并确保其遵守法律、程序和规制。立法机关也通过预算审查、委员会监督、听证会和调查、听取汇报等一系列责任机制监督政府官员，等等。因而，干部问责不是单纯的追究责任，而是包括了一系列的监督、管理、考核机制。因而，建立干部问责制不仅是为了对干部事后应当承担的责任作出明晰的界定，更是为了提升和增强干部的责任意识，时刻激励干部清楚认识和勇于承担服务人民、服务社会的责任，努力避免因为不作为或不当作为，因为失察、失职或渎职而辞职或被免职，甚至承担法律责任的情况发生。

问责制不是只有事后惩治一种方式，而是包括激励、约束在内的一系列的管理方式。实施干部问责制的基本原则是实现激励与约束的统一，要把干部问责制与政府绩效管理制度结合起来，建立科学的政府绩效评估制度，使那些尽职尽责、一心干事、实绩突出的优秀干部能够及时选拔出来；要把干部问责与干部奖惩结合起来，对认真负责的干部要给予奖励和表彰。

关注重点、破解难点，保证有效推行

要保证问责制的有效推进，必须抓住重点，克服难点。

完善行政首长问责制。行政首长负有全面的管理责任、服务责任与领导责任，是推行干部问责制的重点。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，建立以行政首长为重点的干部问责制度。行政首长问责的条件不以行政首长主观上存在过错为前提，只要其管辖范围内发生规定的应当问责的事项即可问责。行政首长问责的重点包括：违法决策和严重不当决策行为；有法不依、执法不严、违法不究；推诿拖拉、敷衍塞责等行为；在社会管理方面特别是在处置突发公共事件方面失职渎职的责任；在机关内部管理中应为不为、放任不管以及个人言行严重损害政府形象等行为。

推行行政首长问责制，要集中解决一些影响行政首长问责的难题。为防止行政首长借"集体决策"推卸责任，对集体讨论、集体决策的问责，要创新问责方式。一是要明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责。二是要实行重大决策失误的集体辞职制度，使"集体决策"承担"集体责任"。三是要建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对于决策会议上持赞成态度的要严厉追究责任，对于不表明态度者也要进行追究，对于反对者可以免予追究。

科学划分行政责任。在干部定责方面，目前存在许多难题，如不同层级之间责任划分、正副职之间责任划分不清，等等。针对这一问题，一是要合理划分中央政府和地方政府的职责权限。二是合理划分正副职之间的职责权限。应根据各自明确的分工范围来划分正副职之间的责任，行政正职负领导责任，副职就分工范围内的具体事项负直接责任。三是合理划分部门之间的职责权限，有针对性地调整职责分工，减少职能交叉、责任不清、事权分离等现象。明确区分决策部门、执行部门、监管部门的责任，明确区分辖区领导与部门领导的责任，明确区分政府市场监管责任与社会监管责任。四是将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制，建立岗位之间、部门之间的无缝责任链条，形成责任闭合环路。五是落实行政机关工作人员个人职责，明确划分行政首长与其他人员的职责权限，准确界定有关人员的政治责任、行政责任和法律责任。

健全干部问责的制度体系。在干部问责制度方面，谁来启动问责、如何启动问责、责任分配、受责官员复出等问题仍需进一步的制度设计和规范。一是要加强异体问责，包括人民代表大会对干部的问责、社会舆论和新闻媒体对干部的问责、司法机关对干部的问责、民主党派对执政党和政府的问责等。要扩大干部问责的主体，使问责的启动主体多元化，不仅由上级行政机关提出问责要求，而且应当允许一定数量的人大代表、政协委员甚至公民个人联名提出；扩大启动问责的范围，通过立法方式规定及时启动问责程序。二是要规范干部问责的事由和情形。三是要建立科学规范的干部问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，实现行政问责的制度化、程序化、规范化。四是要加强责任监察，充分发挥审计等专门监督机关的问责作用。五是要完善被问责官员的复出程序。被问责而辞职或免职的官员复出，其程序应当公开化，接受社会监督。

完善干部政治问责机制。政治责任是指干部行为与政府决策必须符合、保护、促进人民的利益与福利。政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为都必须以民意为依据，如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，就要承担政治责任。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要重点完善人民代表大会对干部问责的主要手段，包括重大事项决定权、人事任命权、法律和工作的监督权，以及质询权、调查权、罢免权和撤职权，等等。一是要完善人大及其常委会追究政府及其组成人员政治责任的最重要手段--预算控制权。二是要完善人大的罢免权。对启动罢免的情形、罢免案的提出、罢免案的审议与表决等程序要予以明确的法律规定。三是要完善引咎辞职制度。对引咎辞职的责任主体、过错的性质和大小、过错的具体情形、引咎辞职的具体程序以及引咎辞职的监督等都用法律法规的形式予以明确。四是要完善质询制度。要依法规定质询案的相关规则，如质询案的提交期限、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利，质询情况的通告和报告等。要明确规定，人大代表有权对国家行政机关及行政首长的重大或严重不当行为提出质询。同时，还要健全与完善国政调查制度、不信任投票制度，等等。

强化责任追究制度，加强对违法、不当行政行为的责任追究。要严格问责制度，把问责制贯穿到履责的全过程，事前问责进行提醒，事中问责进行督促，事后问责进行诫勉。通过严格问责，形成真抓实干、干事创业的良好风气，打造勇于负责、敢于担当的政治行政生态。要强化对违法行政行为与不当行政行为的责任追究，对不贯彻落实、拒不执行或不正确执行国家的方针政策、上级行政机关作出的决定和命令的行为，不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私的行为，损害群众切身利益的行为，要严肃追究有关人员的责任。

（作者系国家行政学院教授）

来源：中国共产党新闻网 http://theory.people.com.cn/GB/9839971.html