从立法时代迈入修法时代

重庆市九龙坡区法院的张法官审理最多的是劳动争议案件，最近几年，从中央到地方、从立法机关到司法、行政机关，处理劳动争议的规范性文件不断出台，在办案过程中如何适用法律成了张法官最头疼的问题。他对记者坦言："不同规范性文件对同一内容的不同规定仅靠《立法法》的法律适用原则很难解决，经常感到自己在浩瀚的法条中 '迷失'。"

随着法律清理工作的开展，张法官的压力有望缓解。7月10日，中国人民大学法学院教授、博士生导师朱力宇在接受《方圆》采访时表示：" 最近越来越多的法律清理工作表明，我国已经从立法时代进入了修法时代。立法机关的观念也在变化，他们不再'喜新厌旧'，开始注意法律体系的内容科学、结构严谨。"

法律"消肿" 解决"硬伤"

6月27日，第十一届全国人大常务委员会第九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》，这意味着《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》、《华侨捐资兴办学校办法》等八部法律从此退出了历史舞台。

7月15日，记者前往北京市某街道办事处，工作人员们正在为该地区的旧城改造修缮工作紧张忙碌，对于实施50余年的《城市街道办事处组织条例》的废止，记者接触到的工作人员都表示"没怎么听说"，某工作人员告诉记者："国家大事离我们比较遥远，我们的工作围绕着百姓生活，如果谈论适龄妇女两癌筛查、国庆期间治安稳定这样的具体工作，我们都会有很深的工作体会。"

对于街道办事处工作人员而言，他们或许不知道，该街道办事处正是1954年《城市街道办事处组织条例》实施当年成立。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》再次明确了街道办"市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关"的法律地位。在北京市，1999年出台的《北京市街道办事处工作规定》具体明确了街道办的组织机构和具体工作制度，《城市街道办事处组织条例》的规范作用已经日趋微弱。

全国人大常委会法工委主任李适时说，五十多年来，城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，该条例（《城市街道办事处组织条例》）的规定明显不适应当前经济社会发展的需要。现实生活中，该条例早已不适用。废止该条例后，街道办事处的设置和工作可以适用地方组织法的规定。同时，作为基层政府的派出机构，其设置、组织和工作职责也可以通过行政法规、地方性法规作出规定。

与此类似，其余七部一并被废止的法律均属于"明显不适应现实要求，基本上不适用的法律"。中国社会科学院法学所研究员莫纪宏博士向本刊记者解释说："此次被清理的法律，从功能看，基本上都已经被其他法律所代替了，将其清理掉，是为了法律体系自身的'消肿'。法律清理决定实际上是立法主体进行的必要的明示程序。"

至此，我国1978年之前制定的仍然有效的法律只剩下了两部：《国务院关于劳动教养的决定》（1957年）；《中华人民共和国户口登记条例》（1958年）。尽管也有不少人质疑这两部法律存在的合理性，但因目前修改或者废止的条件还不成熟，这两部法律仍在影响并规范着我国的劳动教养制度和户籍管理制度。

法律清理"运动"

上述法律的废除决定是全国人大常委会开展的法律清理工作的阶段性成果。2008年，法律清理工作被纳入全国人大常委会工作计划，吴邦国委员长就此提出："围绕确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系这一目标任务，一方面要抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律，另一方面要着手清理现行法律，使法律体系在形成的基础上尽快完善。"为此，全国人大专门成立了法律清理工作小组。2008年7月21日，全国人大常委会办公厅就法律清理工作作出部署，国务院、中央军委法制局、最高人民法院、最高人民检察院等单位随即分别制订了工作方案。至2008年底，全国人大常委会法工委汇总的问题和处理意见近2000件。

几经修改和酝酿，2009年6月22日，全国人大常委会委员长会议向常委会提出了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定（草案）》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（草案）》，提出需要废止和修改的法律共67件，包括建议废止的法律8件，建议修改的法律59件，141条。考虑到需要修改的法律比较多，修改的法律条文被采取了一揽子打包形式予以解决，学界将这一富有创意的立法形式称为"包裹立法"。

此前有媒体报道说，此次清理是新中国成立以来的第一次法律清理活动。对此，中国社会科学院法学所所长李林告诉《方圆》："1980年彭真副委员长在第五届人大常委会第十五次会议上曾经对1980年以前新中国制定的1500多件法律、法令和相关规定进行过一次整理；1987年，全国人大常委会也曾对新中国成立以来至1978年底制定的法律、法令进行过一次全面清理，形成并通过了《关于对1979年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》，对134件法律中的100件法律明示予以废止。只是当时《立法法》尚未出台，法律清理工作没有严格的废止、修改程序。"

法律有广义、狭义之分，全国人大及其常委会制定的法律只是我国法律体系的一部分，目前，我国的法律体系中有200多件法律，近600件行政法规，7000多件地方性法规及600多件自治条例和单行条例。除了上述狭义的法律清理工作，国务院也会适时对其制定的行政法规进行清理。据统计，建国以来，国务院进行过11次行政法规清理工作，包括5次全面清理和6次专项清理。最近一次的国务院行政法规全面清理工作中，92件行政法规被废止或宣布失效。其中，制定于1960年的《防暑降温措施暂行条例》被"暂行"了48年，该条例规定的"夏季露天作业的工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装。夏季田间作业，应在适当地点建立男女分设的简便厕所"直至2008年才正式失去法律效力。　

适逢建国60周年，国家层面的法律清理工作也引起地方政府纷纷开始清理"法律家底"。据不完全统计，从2008年开始，湖南、浙江、广西、四川、吉林等地先后进行了全省范围的规范性文件的清理工作，力度空前。以湖南为例，2008年7月至12月，该省在半年左右的时间里共清理了规范性文件76609件。清理后，废止或宣布失效的规范性文件共35630件，占清理总数的46.5％。

对于这种变化，朱力宇评价说："中国的法治建设曾以一系列的立法活动为标志，最近越来越多的法律清理工作表明，我国已经从立法时代进入了修法时代。"

"包裹立法"暂时搁置

与其他规范性文件的清理活动不同，人大常委会的法律清理工作开始早、结束迟。全国人大常委会法工委主任李适时向常委会进行废止和修改草案说明时说, 历时一年多的法律清理工作主要解决法律中的"硬伤"，经过反复研究论证，对已明显不适应现实要求，基本上不适用的法律予以废止；对有些法律条文中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求的规定进行修改；对法律之间前后不一致、不衔接，适用立法法"后法优于前法、特别规定优于一般规定"等法律适用规则仍难以解决适用问题的规定进行修改。

即便如此，6月23日的分组审议中，不少委员在肯定废止草案的同时，对修改草案，特别是"包裹立法"这一立法形式持审慎态度，全国人大常委会网站上发布了常委会分组审议两个决定草案的发言内容。

从事法理学研究工作的信春鹰委员说，有些国家用的"包裹立法"方式，通常只限于一个领域，比如民法、税法，像我们这样把所有的法律都包括在内，在立法理论上是一个突破。她建议继续审议修改草案："有些问题还要认真研究，避免出现把握不准确，或者说是应该修改的没有修改，不应该修改的修改了的情况。"

乔晓阳委员提出，一揽子方案中"操作性不强"的问题不属于"硬伤"，不适合一并修改："操作性不强体现在两方面：一是应当制定配套法规，没有制定，这不属于硬伤；二是有的法律行政处罚特别是罚款的规定比较原则，这也不属于硬伤……一揽子打包清理，主要是解决'硬伤'的问题，不属'硬伤'的法律该怎么修改就怎么修改，不能都放在一起。"

高祀仁、曹伯纯等委员建议，修改部分法律的决定草案，因涉及的法律条文很多，建议常委会再斟酌一下，给常委委员更多时间考虑，提出建议，下次常委会继续审议。

……

最后，修改部分法律的决定草案被暂时搁置。6月27日，常委会审议上述两份决定草案，《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定（草案）》以158票赞成、1票反对、1票弃权表决通过；而《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（草案）》未被表决通过，几经努力，记者没能了解到该草案的表决情况。

莫纪宏对此评价说："'包裹立法'的创意是好的，理论上可行，但在具体立法程序中存在很多问题。每一个法律中需要修改的地方都不是孤立的，涉及到方方面面的法律关系，将59件需要修改的法律集中在一个修改草案中来集中审议，对于参与审议的人大常委会委员来说，要想认真审议，并发表切实可行的修改建议，在短时间内几乎不可能。所以，'包裹立法'被搁置，体现了立法机关立法态度上的'谨慎'。"

立法技术有待提高

这次法律清理工作也发现了一些我国过去立法技术上的薄弱环节。 从媒体披露的部分被修改的法律条文看，法律之间不一致、不衔接、不对应的情况较为突出。例如，2005年全国人大常委会制定了《治安管理处罚法》，该法中明确废止了治安管理处罚条例。而此前制定的32件法律中引用的"治安管理处罚条例"一直未作相应的替换或修改；《兵役法》、《气象法》有关规定中引用了其他法律名称，被引用的法律名称发生了变化，出现了不对应问题； 1997年《刑法》修订后，之前制定的25件法律中引用刑法条文与现行刑法不衔接，如有关投机倒把罪已具体分解规定为其他犯罪，而有些法律显示的依然是该项罪名……

"法律清理工作不同于一般的立法工作，它从立法制度整体考虑问题。过去我们在这方面不够重视，导致了对立法制度整体上的统一性和协调性关注不够，不利于建立法制统一的法律体系。如果新法制定或修改之时注意与其他法律的协调，或可避免这些技术上的问题。" 莫纪宏说。

朱力宇认为："国外立法机关会经常性地进行法律清理工作以保证法律体系的有机统一，我国的法律清理工作也应该制度化、常态化、专业化。有些国外立法技术值得我们借鉴，比如国外有所谓的'夕阳立法'，立法机关制定某些法律时规定了它的有效期，无特别事由，过有效期后法律便自动失效，无需再次明示废除，这一技术对于法律体系的过度膨胀比较有效。除此之外，《立法法》确立的法律适用原则不能忽略，司法、行政机关利用法律适用的基本原理可以迅速、有效解决法律体系的内部冲突。"

实践中因为配套制度跟不上而导致法律出台被后束之高阁的现象时有发生。2003年公布的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条规定："国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。"但时至今日，仍迟迟不见具体的道路交通事故社会救助基金的实施方案出台。2007年《中华人民共和国物权法》几经争议终于艰难通过后仍然面临着脱离实际的尴尬，该法第十条规定："国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。"两年后的今天，不动产登记的割据局面仍未改变。

在记者的采访中，不少法律专家注意到了吴邦国委员长在本次常委会闭幕会上的讲话："今后在确定立法项目、起草法律草案的同时，要统筹安排制定配套法规，力争与法律同步实施，个别不能同步的也要抓紧出台，以保障法律的有效实施。"

立法机关的统筹观点颇得人心，毕竟，中国特色社会主义法律体系的建立也体现着法律制定、法律清理、法律适用过程的各个方面。

来源：方圆法治