导读:
物资采购：招投标竟成侵吞国有资产的遮羞布解读哈尔滨市人大常委会开门立法审计“风暴”暴露六大体制“软肋”
物资采购：招投标竟成侵吞国有资产的遮羞布
物资采购和基建工程实行公开招投标是杜绝国有企业资产流失的重要手段，也是防止企业管理人员腐败的有效措施。然而，近日有读者反映，公开招投标这种“阳光行为”背后，却暗藏着许多“猫腻”。
记者近段时间深入采访发现，一些人借招投标之机侵吞国有资产的行为触目惊心：
私下勾结后再参加公开招投标会。重庆市某煤矿每年都要组织一次自购物资和废料处理的公开招投标会，这个招投标会表面上都严格按照法定程序进行，竞标者站在同一个起跑线上参与竞标，而总会有那么1~2个竞标单位报出的物资售价比市场价低许多，废料的收购价格比市场价高2/3左右，这样就无疑使其它竞标者“望而却步”，自动退出竞标，这些有“惊人之举”的单位就“名正言顺”地中标。据反映，这些单位早就与发标单位具体操作物资采购、废料处理的“关键人物”私下里达成了协议，然后在竞标会上不惜一切代价把“标”弄到手，从而完成了侵吞国有资产的第一步。
签订合同时修改标书。虽然招投标会在多方监督下召开，但是却很少有人对招投标会后的具体操作进行监督，这就给私下勾结的双方留下可乘之机。这时他们就会在签订合同时修改报价的标书，将物资购买价格恢复甚至超过市场价。同样，废料处理价格也会相应降低。
以次充好，虚报数量。销售单位在供货时采用不按合同规定的品牌、规格等级、产品质量供货，以次充好按同样价格销售，一些“心知肚明”的验收人员任其过关。而在购销数量上更是“雾里看花”，某国企一次采购工业用盐10吨，供货方却只来8吨，购买方还是按10吨给予付款；某煤矿有一次处理废钢材，地秤上显示数量明明是22吨，可过磅人员报出的数量只有18吨。一些基建工程的夺标者在数量上无机可乘，便降低工程质量，甚至施工中途声称工程费不足，停工施压要求追加工程款。企业领导为了使工程早日完工，便会派人重新核定工程造价。当然，这些工程核定人员是工程承建方早就勾结好的，核定结果可想而知。
来源：《工人日报》
解读哈尔滨市人大常委会开门立法
近日，哈尔滨市人大常委会推出开门立法的举措，并开辟立法在线网络专栏。使立法过程面向人民群众开放，以确保出台的法规能真正代表最广大民众的意愿和利益，维护社会公平、公正。
7月26日，记者来到哈尔滨市人大常委会法制工作室，就开辟立法在线网络专栏的目的、形式、效果、现状等问题进行了采访。法制工作室的工作人员尹昊向记者介绍了情况。
问：哈市人大常委会开辟立法在线网络专栏的初衷是什么？
答：设置此栏目的目的是为了搭建哈尔滨市人大常委会与市民沟通、交流的桥梁；为广大市民和社会各界主动参与地方立法活动提供一个平台，使哈市地方立法在程序上更加民主、科学，以保证地方性法规更好地反映客观实际；更多地体现民意、民智，充分地维护广大人民群众的切身利益。
问：立法在线网络专栏包括哪些内容？答：主要包括三部分内容。
一是法规查询。市民可以通过标题检索的方式查找到哈市已公布生效的地方性法规。
二是立法讨论。公布常委会正在审议的地方性法规草案全文，给社会各界提供网络平台发表意见、建议。
三是立法信箱。公开向全社会征集立法建议项目及对人大立法工作的意见、建议。
问：到目前为止，有多少部法规草案是通过立法在线向社会各界征求意见的？
答：现在已有《哈尔滨市城市客运交通管理条例（草案）》、《哈尔滨市人工影响天气管理条例（草案）》、《哈尔滨市市容环境卫生管理条例（草案）》、《哈尔滨市家庭暴力防治条例（草案）》等10部法规草案，通过立法在线网络专栏公开征求了社会各界的意见。
问：网络专栏开通一年，实施效果如何？
答：应该说市民的反响还是很热烈的。先后有102位市民提出了135条立法建议和意见，内容涉及养犬、供水、供热、司法腐败监督、行政执法监督、罚没款项管理等方面。有的市民在提出立法建议的同时，还提出了法规草案。
特别是《哈尔滨市城市客运交通管理条例（草案）》和《哈尔滨市市容环境卫生管理条例（草案）》在网上公开征求意见，得到了市民的积极回应。有58位省、市离退休老干部联名提出，在客运交通条例中增加老年人、离退休老干部免费乘车的规定。此外，有的市民针对《市容环境卫生条例（草案）》提出了长达七页的修改意见，涉及行政审批的程序、行政机关处罚的自由裁量、处罚额度和处罚方式等内容，所提意见具体、详细，针对性和可操作性较强。在法规修改时，有一些已被我们采纳。
问：您认为随着网络专栏的开设，哈市的地方立法工作发生了哪些变化？
答：主要发生了三方面的变化。
一是市民由过去的被动参与变为现在的主动参与。以往市民只能通过立法机关邀请的渠道来参与地方立法工作，这种参与带有很强的被动性，而现在市民可以随时点击立法在线网络专栏，对哈尔滨市人大常委会正在审议的法规草案和地方立法工作发表意见、提出建议。
二是建议、意见的来源更广泛。以往听取意见的主要形式是采取召开专家论证会、座谈会，邀请的对象多是专家、学者，范围过窄。现在，我们通过立法在线网络专栏面向全社会征集对法规草案及地方立法工作的意见、建议，网民可以不受地域、专业等条件的限制，自由发表见解，拓宽了我们的信息来源渠道。
三是工作观念发生了转变。以前有一种观念认为地方立法的参与者是为立法机关制订法规服务的，其实人大及其常委会是代表人民来行使立法权的，其立法工作的出发点应是使地方立法更好地集中民智、体现民意、符合民心，为人民的社会经济生活服务。立法在线网络专栏的开辟正是本着这一宗旨，发动全社会的力量，力争使哈市的地方性法规能够更好地代表人民群众的利益。
问：立法在线网络专栏开通已经一年多了，您认为市民在参与方面还存在哪些问题？
答：立法在线开通以来，虽取得了较好的效果，但也存在不尽人意的地方：一是市民的参与意识不强。广大市民虽然对哈市经济发展及城市建设、管理等方面存在的问题都有自己的见解和想法，但在哈市人大制订法规对各类事项加以规范并创造机会让他们表达意见时，他们却又缺乏参与意识和积极性。二是市民所提意见质量不高。一些意见、建议不属立法工作范围。有些意见针对的是企业内部经营管理事项，属企业经营自主权范畴；有些意见针对的是公、检、法机关违法办案的情况，属司法监督范畴；有些意见针对的是行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不纠”的情况，属执法监督范畴。
问：您认为产生这些问题的原因是什么？
答：市民参与意识不强、所提意见质量不高的原因，是对地方立法工作缺乏了解，对地方立法与其自身的密切联系缺乏认识。此外，由于宣传工作力度不够，使许多市民不知道立法在线网址，还有一些市民因受条件限制不能上网，看不到法规草案，这些都影响到他们的参与。
问：哈尔滨市人大常委会打算采取什么措施解决这些问题呢？
答：针对上述问题，我们将采取以下几项措施：
一是加强对地方立法工作的宣传。通过广播、电视、报纸、户外广告等媒体，进行地方立法知识的宣传，并且利用这些媒体介绍一些新公布的、与市民生活密切相关的法规的主要内容。从而使市民了解地方立法工作，了解地方立法对城市发展所发挥的重要作用，认识到他们的参与对地方立法工作的重大推动作用，进而能够积极地参与到立法活动中来。
二是在哈尔滨市人大法制宣传专栏中公布立法在线网址，使市民走在街上就能知道参与渠道。此外，从今年3月起，我们向市民免费提供法规草案文本，市民可以到哈尔滨市人大常委会收发室索取，以便那些无法上网的市民了解法规草案内容。
立法在线的网址是 www.hrbsrd.gov.cn/lfzz.htm。
立法热线电话：0451 846510380451 84681400
来信地址：哈尔滨市人大常委会法制工作室立法一处收
来源：《生活报》
审计“风暴”暴露六大体制“软肋”
6月23日，审计署公布了最新年度的政府审计报告。报告以短短万言曝光了大量问题，在社会上引发了“风暴”般的效应。人们难以相信，本来肩负着国家重要使命的一些部委和地方政府，为了小集体利益竟然监守自盗，弄虚作假，致使国家财产大量流失。“审计风暴”暴露出来的我们体制上的诸多漏洞，再一次引起了人们对制度建设的关注。
预算制度：“黑洞”如何弥补
政府实行财政预算的目的，就是便于人民群众进行监督。然而，从此次审计报告中，我们却看到，大量财政支出没有纳入财政预算，成为吞噬巨额财政资金的“黑洞”。
---预算外资金成为监督盲区。大量财政资金游离于中央预算之外，几百亿的彩票公益金、行政事业性收费等未纳入预算管理。一些地方政府还故意把预算内资金改变为预算外资金。据对17个省的调查，2002年，中央政府对这些省实际补助资金4149亿元，但编报纳入省级预算的只有936亿元，仅占补助总额的22.5%。审计署财政审计司长侯凯说，预算外资金实际上已经脱离了人大的监控，并且很容易被随意支配和使用。一些地方用来大盖楼堂馆所，购买高级轿车，滥发奖金以及大吃大喝的钱很大一部分来自这部分资金。
---上年累计节余资金成为监管死角。据统计，2002年，中央部委财政拨款节余646.03亿元，只有56.65亿元纳入2003年部门预算，其余589.38亿元都留在了原部门。审计署的一位官员指出，没有纳入预算的节余资金最容易藏污纳垢，滋生腐败。
---“小财政部”内部问题多多。目前，除了财政部外，国家发改委、科技部、国防科工委等部门也有不小的预算分配权。这些部门实际上成了一个个“小财政部”，可以对财政部整块划拨的资金进行再分配。而这部分预算资金的分配还很不规范，给预算改革造成了强烈冲击。例如，2003年，国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元，预留76.13亿元，占年度预算的25%。国防科工委分配162.1亿元的预算资金，年初预留62.91亿元，比例高达38.8%。
转移支付：如何规范审批
长期以来，地方政府为了争取更多的资金，对跑中央部委乐此不疲，群众讽刺说这是“跑部钱进”。“跑部钱进”主要“跑”的是有审批分配权的中央部委，而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金。“跑部钱进”问题在此次审计报告中有多处体现，暴露出我国财政转移支付体制存在的诸多缺陷。全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将之概括为三大问题：
一是不公开。据了解，当前中央补助地方支出已占中央财政支出的一半以上，但其分配去向很难从预决算报告中看出来，资金分配严重缺乏透明度。全国人大不知道数千亿元资金都分给谁、分到哪些项目上了。地方不知道自己能得到多少中央转移支付。2003年，中央向地方转移支付的8000多亿元资金中，有2300多亿元没有开列具体项目。
二是不公正。目前中央的转移支付，很多没有分配办法，主观随意性很大。“会哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多给，少跑的少给，不跑的不给。一些地方干部反映，现在到部委争取项目和资金，很大程度上是靠拉关系、攀老乡、谈交情。于是，一些地方政府为了多要钱，千方百计讨好拉拢有关部委官员，导致灰色收入、“权力寻租”现象时有发生。
三是缺乏效率。现在很多转移支付资金都由中央直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率。一位地方领导曾私下告诉记者，中国这么大，有的部门就那么几十个人，根本没办法去核实，他们只看材料，而材料谁不会编？出于这种估算，很多地方政府对中央转移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心态。于是，决策不慎重，用钱缺约束，挤占挪用、贪污腐败问题层出不穷。
投资体制：如何提高效益
此次审计报告暴露出的一个重要问题，就是政府投资效益低下。审计报告称，目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高的问题非常突出。部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。2002年审计发现，总投资27.2亿元的福州长乐国际机场，投入运营4年半，累计亏损11亿元。
政府投资效益低下，原因是多方面的。一些投资低效，是由于决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通等因素导致，结果“好心办坏事”。但是，也不能排除一些人主观故意为之，把错误决策作为牟取个人私利的手段。
原国家电力公司领导班子决策失误造成重大经济损失的案例就非常典型。该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动项目6818个，查出有损失或潜在损失的项目就有631个，金额达78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元。有关部门从中发现涉嫌经济犯罪案件线索12起，涉案金额高达10亿元。
专家指出，“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口。一项决策失误造成的经济损失，往往数额巨大，绝非一般贪污腐败行为所能比。所以，必须追究“失误者”的责任。
针对投资效益不高的问题，审计报告提出了应解之道：“进一步研究完善政府投资的决策机制，合理划分中央与地方的投资事权，提高项目规划和决策的科学化水平；逐步建立健全投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法，加强对项目的建设监督检查，促进提高财政资金的投资效果。”
监督制度：何时不再虚置
我国的监督制度不可谓不多，有党内监督、人大政协监督、专门监督等等。然而，如此大规模、深层次、高规格、不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题，触动体制痛处的，却是一个在国务院部委中排名靠后的审计署。审计机关在反渎职、反腐败行动中这种出人意料的表现，为我们完善权力监督提供了诸多启示。
---必须加快政治体制改革。一些中央部委之所以敢于挪用贪占预算资金，根本原因是缺乏外在监督。各级人大本来肩负着宪法赋予的“审查和批准”各级政府“预算和预算执行情况”权力，但在实际操作中，却只能起到履行法律程序的作用。全国人大常委会委员张肖感叹道：“预算表，内行说不清，外行看不懂。”要改变人大在预算监督上的“虚位”状态，必须通过政治体制改革来实现。
---必须加强对一把手监督。国家发改委经济研究所副研究员刘国艳说：“虽有预算法等相关法律，但在很多地方法律形同虚设，一些政府部门领导并不认真执行预算。”现实中，不少地方的预算决定权高度集中在少数领导手中，预算如何编制、怎样执行，往往靠的就是领导的一句话。从这个意义上讲，预算“软弱”的问题在一定程度上又是对一把手监督的问题。对一把手监督的失控，必然产生制度虚置、机构虚位、功能虚化的问题。
---必须加快纪检监察体制改革。反腐专家邵道生撰文责问：“为什么这些部委的严重问题是被审计署‘审’出来的，而不是被这些部委的纪检部门‘纪检’出来的？”邵道生以国家体育总局“动用中国奥委会专项资金1.31亿元”用于建设职工住宅和发放补贴为例，指出：“在这个问题上国家体育总局的纪委基本上失去了其纪委的功能。”邵道生发现的其实正是我国纪检体制所面临的困境：从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的。由此可见，加快对纪检监察“双重领导”体制的改革已经是势在必行。
---必须加强对“钱”的监督。过去，我们把监督重点更多地放在了“人”和“权”上，此次审计报告所揭示的一系列严重问题昭示我们：必须要加强对政府用“钱”的监督和管理。全国人大常委会委员邢世忠说：“审计出的问题有个共同的特点，就是中饱私囊，使国家、集体受损害，个人获得暴利。”财务管理违法违纪，往往涉及金额巨大，又通常覆盖整个部门或行业，使腐败呈现“集团化”趋势，可谓危害巨大。据了解，目前纪检监察部门正在积极介入，与审计机关进行“联手反腐”。问责制度：如何落到实处
审计报告一出，立刻在群众中引起强烈反响，要求追究有关人员责任的呼声愈演愈烈。但是，令人遗憾的是，审计报告“榜上有名”的各大部门却一片缄默，没有一个高官站出来承担责任。“审计风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。
人们发现，在此次审计报告中，有不少“屡审屡犯”的例子。全国人大农业与农村委员会委员李梅芳怒言，上一次审计出国家林业局系统挪用和贪污3300万元，后来这个事情怎么处理的也不知道。这次又出现变更项目骗取国家预算资金的恶劣行为，对于这样屡查屡犯的单位和部门要加大审查力度和执法力度。
这些位高权重的部门何以敢于屡教不改？官员问责制的缺失可以说是一个重要原因。当前，官员问责制度正在全国逐步确立，并从安全事故问责逐渐扩大到其他领域。但是，审计问责仍是一个盲点，不少部门违法违规使用资金规模大、范围广、持续时间长，但受到惩处的高官鲜而有之。有的照样升迁，更多的大事化小，小事化了，或内部从轻处理。
因此，对公共部门经济活动的监督，仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的，还必须有纪检监察部门的“排雷”行动跟进。同时，组织人事部门必须对“埋雷”者进行责任追究。政务公开：如何持久深入
今年的审计报告引起巨大社会反响，一个重要原因是报告显示出前所未有的公开和透明。在党中央、国务院的支持和领导下，“审计风暴”在推动政府政务公开方面，向前迈进了一大步。权威人士称：“在新中国的历史上，全面揭露政府部门问题的，审计是第一家。”
审计报告从走形式到动真格，从内部通报到向全社会公开，从报喜不报忧到主动揭露问题，反映的其实是我国政务公开的一个侧影。而敢于揭露问题，正体现了党和政府依法治国的决心和魄力。
人们注意到，审计署3年来报告的透明度越来越高：2002年的审计报告有30页，但点名的案件只有1宗；2003年的报告减到16页，但曝光内容大大增加；今年的审计报告省略了惯有的综合统计说明，篇幅1.2万字，大批案件被曝光，10多个部委被点名，透明度进一步增强。
李金华说得好：“依法行政、建设法治政府，很重要的一点就是公开透明。惩治腐败和官僚主义，最好的办法就是公开透明。这几年我们审计工作一个很重要的着力点，就是通过审计推进政府行为公开化，特别是有财权的部门行为的公开化。”据了解，审计署已明确提出：到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。
“审计风暴”为当前的政务公开工作找到了一个新的突破口。专家认为，如果我们能借此机会，打破权力暗箱运行、问题内部解决的官场陈规，把公开、透明变成政府工作的制度和惯例，那么必将大大推动我国依法行政的进程。
来源：半月谈２００４年第１４期
