热点时评：议题选择与利益搏奕

选择好议题，是确保人大常委会会议质量的重要条件之一。但从目前情况看，地方人大常委会会议质量并不乐观，其中最明显的问题就是一些常委会组成人员对审议的议题缺乏积极性，从而导致在审议过程中或避重就轻，或蜻蜓点水，或信马由缰，甚至甘当“听会代表”的常委会组成人员也不乏其例，从而影响到常委会依法履行职权。针对这种问题，不少分析文章将原因大多归咎于常委会组成人员的素质。但笔者以为，对议题选择机制认识层面的理念问题也是不容忽视的因素。

　　从心理学角度分析，一个人会对与自身利益有密切联系，或自己认为重要的问题更关心，更感兴趣一些。对于常委会组成人员也是如此。常委会组成人员是社会各群体的利益代表者，如果审议的议题与自身所代表的利益群体关系不大，或者不认为是重要的问题，那么，很难期望他们对议题抱有高度的热情，也就难以保证他们在议题的审议过程积极履行职权。根据人大工作的特点，人大常委会会议审议的议题应当是围绕党的中心工作、政府的重点工作以及人民群众关心的热点、难点问题来选择。但是这只是一个议题选择的价值取向标准，或者说选择议题的一个抽象的基本原则。每一个常委会组成人员由于其所代表的群体的利益差异和个人自身差异，对上述价值标准的理解也必然不同。因此，应当允许常委会组成人员及其所代表的群体对常委会会议选择什么样的议题有充分的表达权，对他们表达的利益进行平衡，从而确定常委会会议的议题。按照现代民主理论，这种过程也是一个利益搏奕的过程。

　　从某种意义上讲，任何民主的过程都是利益搏奕的过程。最典型的当属立法工作，不仅所立之法的内容是由立法机关对各种利益进行平衡，进而分配法律权利义务的过程，而且由于各社会群体对在什么领域最需要立法，立什么法最符合自身利益也存在着差异，因此，利益搏奕过程早在确定立法项目的过程中就已经发生了。不难看出，建立有效的利益表达机制是利益搏奕的前提条件。正是由于认识到这一点，目前不少地方人大在“开门立法”的过程中，不仅通过听证等形式保证各利益群体充分表达自己的意志，而且也采取向公众征集意见和建议的方式实现立法项目规划的民主性。相比之下，目前对人大常委会的议题选择机制还没有充分认识这一点。

　　现行的议题选择模式，可以归结为“主任会议出题，常委会会议作题”模式。即议题的提出是由人大常委会主任会议提出，而主任会议则是通过根据常委会组成人员、人大代表以及人民群众的反映确定拟提交常委会会议通过的议题。这种模式有其合理性，但在深层次上则存有缺陷。首先，主任会议是通过什么渠道汇集公众的利益反映缺乏透明度，难免带有主观色彩；其次，主任会议是人大代表中“少数中的少数”并不能代表常委会，一律由其确定议题，缺乏民主的广度，这与现代民主理念不符。第三，尽管主任会议确定的议题还要经过人大常委会会议通过，但对于常委会组成人员来讲，在常委会会议上如果选择不同意，根本没有选择其他议题的机会，因此除了选择同意外根本没有其他选择，再加之实践中人大常委会会议对主任会议所提议题的表决大多不是采用无记名投票的方式，导致议题表决也往往流于形式。因此，现有的议题选择模式至少是不能充分体现利益搏奕的理念。

　　如果说对于常委会会议议题的选择过程也应当视为利益搏奕的过程，那么建立高度民主化和透明度的议题选择机制就是题中应有之义。因此，有必要对现有议题选择模式进行补充和完善。目前，一些地方人大常委会会议实行的自选议题制度就有一定的意义。在此，笔者也提出三点建议，一是建立收集议题的专门工作机构，向社会（包括群众、人大代表和常委会组成人员）广泛征求人大常委会会议所要审议的议题，并使社会各群体都有表达自身利益的主流渠道；其次，在人大常委会会议召开前，应当建立预备会议制度，对主任会议提出的议题进行充分讨论，并最终以无记名投票的方式确定议题。第三，应当建立有限意义上的“公民复决”制度，即一定比例的公民、一定比例的人大代表以及过半数以上的常委会组成人员提出的议题，无须经主任会议研究决定和常委会会议表决，直接成为常委会会议审议的当然议题。

　　来源：2004年7月23日中国人大新闻