【中文关键词】 民事案件；案多人少；应对策略；体制的适应性

【摘要】 在中国改革开放四十年之际，考察与研究“诉讼爆炸”及其中国应对在学术上具有相当价值。以一个都会区为样本的实证研究显示，民事案件的诉讼量经历一个暴增的过程，这与中国社会转型时期的经济发展、社会观念与公共政策紧密相关，法院也因此承受着较重的案件负荷。为了应对暴增的诉讼，法院除了采用增人、加班等传统方式外，亦采取了诸如强化审判管理、简化程序、转移非审判事务等措施，并取得了相当效果。这充分显示中国法院系统具有强大的适应性、调整性与创新性。当然，这些措施在缓解人案矛盾上实际所起的作用存在差异。鉴于未来中国民事案件仍将处于上升趋势，甚至可能迎来新一轮的诉讼爆炸，法院系统应该根据既有经验，未雨绸缪地做好案件数量增加的应对准备。

【全文】

一、导　论

自1978年改革开放以来，40年间中国社会与政治在诸多方面都发生了深刻的变化和转型。此间，中国司法变化也很大，其中值得重点关注的是民事司法的“诉讼爆炸”和中国为此所做出的巨大努力。从司法机制与法院管理等非程序法的视角深度考察与研究“诉讼爆炸”及其应对，具有重大的实践与理论价值，因为由此我们可以更加深刻认知中国改革开放在司法领域尤其民事司法方面的成效与机制，前瞻未来前行的方向。有鉴于此，笔者选择西部某新兴一线城市中诉讼爆炸最为明显的一个基层法院——W区法院，兼顾这个城市所在的两级法院作为研究对象展开实证研究，力求从微观、具体角度把握、审视、前瞻民事诉讼爆炸的趋势及应对举措，进一步思考中国司法体制在近40年间是否、如何自我变革，以应对诉讼爆炸的经验。

二、何以案多：中国经历了一场什么样的诉讼爆炸

自1978年以来，中国民事诉讼案件变化趋势如何？一叶知秋，这从W区及其所在C市二级法院的情况可见一斑。数据显示：1978年到1984年，W区所在C市的民事诉讼案件从1688件增长到了5500件，数量增加不可谓不快，多数年份的绝对增长数在400件左右。此后，案件数量从1985年的5580件增长到1989年的15575件，年均增幅维持在2000多件的水平。鉴于1970、1980年代案件数量没有巨变，以及晚近研究的现实意义更大，加之近30年的数据更易获取，笔者着重考察W区法院1991年正式挂牌成立之后到2016年这一时间段的情况。通过对W区法院相关数据分析，笔者发现W区民商事案件数量的变化在这一时期具有以下四个方面的特征：

第一，总体增幅明显甚至是巨大。

第二，案件数量增长呈现出阶段式特征，增长前低后高。

第三，各类民商事案件均有增长，但不同类型案件的增长差异巨大。

第四，增长率存在地区差异。

从微观来看，自改革开放以来，中国社会出现了前所未有的诉讼爆炸趋势，特别是都会区的诉讼爆炸更为明显。就W区的情况而言，笔者认为这与以下一系列错综复杂的因素相关。

第一，人口的增长。都会区人口增加是导致当代中国案件数量增长的一大因素，W区案件数量增长的趋势与同期人口总量增长的趋势是大体上吻合的。

第二，经济的发展。经济发展对诉讼的影响体现在两个方面：一方面，随着经济发展带来的收入提高，民众有了更多的资源投入纠纷解决之中，从而寻求更具强制力而成本相对较高的公权力救济。另一方面，在复杂的市场经济活动中，市场交易主体基于利益、竞争等一系列因素而产生摩擦、纷争的可能性也在上升，并更倾向于寻求权威性更高、更能维护自身利益的司法救济。

第三，国家治理政策的变革。在法律与政策的二元调控结构下，国家的治理政策对于司法的影响不容忽视。具体地看，自改革开放以来，国家的治理政策主要在两个方面直接影响司法活动：其一，依法治国的提倡与实际推进。其二，司法政策的变化。

第四，公民权利意识的增强。应该说，公民权利意识的提高是“慢热”型影响因素，它对案件数量上升的影响不如上文所提到的因素那么明显，其作用的过程亦较为漫长。但无论怎样，公民权利意识的增强与更多通过司法途径解决纠纷是相关的。

三、如何应对：中国式的经验

上文的分析表明，与中国的很多法院一样，W区法院也经历了案件负担持续增长的过程，“案多人少”逐步成为了一个突出矛盾。为破解这一矛盾，W区法院采取了很多应对措施。在笔者看来，W区应对案多人少的措施相对全面，同时亦具特色，能较好反映法院系统解决“案多人少”问题的中国式路径和经验。

第一，增加法院工作人员的数量。与中国大多数法院一样，W区法院的人员编制明显经历一个膨胀的过程。这背后的主要原因可能是为了应对日益增长的案件数量，而这确实也是一种有效的方式。

第二，加班。通过对W区法院办理民商事案件法官加班状况实证考察发现，通过加班，W区法院的法官至少增加了11%-25%的案件处理量。这表明，加班在缓解“人案矛盾”上确实起到了相当重要的作用。

第三，效率化司法。其主要着力点在于简化审判程序。这在W区法院大致体现为以下几种形式：一是推行实质上的独任审判与减少合议审判。二是简易程序包括小额诉讼程序的适用。

第四，法官非核心工作的转移。即法官只从事审判活动中最关键、最核心的开庭、判断与判决书撰写等工作，其他的工作交由法官助理、书记员处理，或者由法院内专设的专门组织统一处理。从实证调查的情况来看，这种法官非核心化工作的转移在减轻法官的工作负担方面作用可能有限，不少一线法官对法官助理、书记员的工作质量持保留态度。笔者认为，这在未来的司法改革中需要特别关注。

第五，法院内部权力结构的改革。从调查的情况来看，这种改革体现在两个方面：一是院、庭长签批制度与审委会讨论制度。二是法院领导办案制度。

第六，提升法官能力。从理论上讲，法官素质越高、能力越强，其办案效率也就越高，而这又可以间接缓解“案多人少”的压力。通过实证分析，笔者认为，一线法官综合能力的提升对提高审判效率、缓解人案矛盾是有一定意义的，而决定因素包括法官的学历、司法考试通过率、办案经验、阅历和技能。

第七，强化审判管理。这主要是通过目标考核的方式来实现的。首先，内部考评法官。其次，上级法院对W区法院的考核。从数据层面上看，很难说目标考核直接提高了审判效率，但它却是W区法院增人和法官加班以及提高审判效率的动力所在。虽然这种“倒逼”方式与压力机制存在不少争议，但在笔者看来，至少它对激发法官潜能、提高审判效率还是具有不小作用的。

第八，专业化审判。专业化审判是W区法院应对“案多人少”的特色措施。一方面，基于不同案件的性质差异与难易程度，将案件类型化，以工作量相等、案由相近为标准，将案件分配至各个法庭，以平均审判压力。另一方面，为了加强对年轻法官的审判技能培训、破解经验丰富的老法官的流失困境，对案件进行调整，让刚入院的年轻法官专审相对简单的某个类型的案件，使其能迅速上手成为“专家”。

四、判断与建言

(一)判断

基于以上数据及分析，笔者对当前及未来中国民商事案件诉讼有如下判断：总体上看，自改革开放以来，中国的民商纠纷持续增长，并大量诉诸于法院，所谓的“诉讼爆炸”已经出现，部分法院面临着较为严重的“人案”矛盾；随着中国社会转型向纵深发展、全面依法治国的深入展开以及公民权利意识的普遍化，未来还会涌现出更多的新型纠纷，法院所面临的案件数量还会持续增长。从这一点来看，如何有效应对案件数量的增长，将会是中国法院系统未来仍需着力解决的问题。

对于中国法院近40年来应对“诉讼爆炸”的措施，笔者认为，这些措施基本上是成功的，但在案件数量持续增长的背景下，这些应对措施似乎已达到极限，面临着“天花板”困局。对于中国法院破解“案多人少”困局的各种举措，还有以下几个值得进一步探讨的问题。

第一，虽然中国法院在追求效率方面采取了不少措施并取得了相当成效，但到底哪些措施起了关键作用值得讨论。笔者认为，在人力资源不可能无限增加的情况下，未来应继续扩大简易程序与小额诉讼的适用范围，同时优化其他措施，使之发挥应有的作用。

第二，中国法院系统的科层制管理机制或者说管理型司法机制可能是很多应对措施作用发挥的重要媒介。

第三，中国法院的行政管理体制存在外部性过强与效率有限的问题。如何调整法院内部的非审判机构功能，以及如何协调法院与地方的关系，将是一个长期的任务。

第四，中国法院系统缺少成熟的人才培养机制。

(二)建言

如前所述，在中国持续改革开放的背景下，未来的一段时间内民商事案件的诉讼量依然可能会有较大的增长，甚至可能出现新一轮的诉讼爆炸。这意味着法院系统仍将面临较重的案件负荷，如何更有效地应对即将到来的诉讼浪潮，还是要以中国司法的进一步改革探索为基本的应对思路和方式。根据前文的分析，笔者在此提出以下建议。

第一，以纠纷妥善、合理解决为目标，全面动员并充分利用各种纠纷解决机制，而非一再强调正规司法与诉讼。

第二，进一步调整法院内部组织结构，理顺内部管理与审判的关系。笔者认为，应当裁减合并部分机构，将部分行政后勤人员转为非在编人员，整个法院应以司法活动为中心，法官以审判工作为中心，剥离非审判工作，外包非核心业务。同时，调整法院行政与审判的关系，减少外部性行政工作，真正实现以审判为中心。

第三，适当增加司法资源，尤其要增加诉讼爆炸区域的法官数量。

第四，坚持并调整目标考核制。笔者认为，上级法院在制定每一阶段的考核目标时应充分听取下级法院的意见，参考每一时段下级法院的收结案数量，以此浮动管理并给予更多的奖励，从而充分调动下级法院与法官的工作积极性。

第五，探索法官继续教育培训机制。现阶段我国依然有不少基层法院的法官学历较低、专业技能不足，因此培养高素质、高学历的法官亦是未来的重要课题。

第六，充分运用信息化技术与人工智能，构建新型智慧法院。最高法院直到2016年才明确提出建设“智慧司法”的目标，而各地方法院在信息化技术运用上虽各有特色和创意但也存在运用程度参差不齐的问题。因此，如何利用好信息技术以及如何建设好智慧法院，以减轻法官的工作负担，进而提高审判效率，缓解人案矛盾，可能是当前及未来中国法院应当思考的一个重要问题。

编辑

李游

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文章字数

18092

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刊发期数

2018年第4期【期刊名称】《中国法学（文摘）》

【期刊年份】 2018年 【期号】 4