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对最高人民检察院《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正

冤假错案的指导意见》的概要分析及建议

祁建建

近日,最高人民检察院发布了《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》(以下简称《意见》)。 笔者认为,《意见》是在十八届四中全会提出依法治国的改革框架之内,立足于防范和纠正冤假错案,是对现有刑事执行监督规定的综合、梳理与细化。

 

一、依法治国背景下出台《意见》的积极意义

 

十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”,要求加强对刑事诉讼的法律监督,并要求“健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。其相关改革框架主要包括:对于未决案件,“加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防”,“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障”;对于已决案件,“保障当事人依法行使申诉权利”;实行办案责任制,“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”

《意见》的目的是健全冤假错案有效防范、及时纠正机制,其特点是区分未决案件与已决案件,采取不同的对策,点面结合,重点突出。

针对未决案件,《意见》加强对刑讯逼供、暴力取证、体罚虐待等非法取证的源头预防,为此,赋予检察机关必要时可自行组织体检等固定证据权力、加强对所外提解的监督;重点监督冒名顶罪、超期羁押和久押不决三类案件。

针对已决案件,《意见》加强对申诉控告的处理机制,通过检察官信箱、定期谈话、约见检察官等做法建立便利的沟通机制,对三类重点人员加强监督工作,包括长年坚持申诉、拒绝减刑及因对裁判不服而自杀、自残等情形的服刑人员。对于强制医疗案件,不符合强制医疗条件或者应当追究刑事责任的,将有关调查材料转交做出强制医疗决定的法院的同级检察院处理。

此外,《意见》还要求加强检察机关内部的协调、配合、监督,并辅之以责任追究机制,以确保有关规定得以贯彻落实。

《意见》是在继2013年出台《最高人民检察院关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》后,最高人民检察院在防治和纠正冤假错案、加强检察监督方面的一大举措,对于完善这方面依法治国的改革框架具有重大意义。

 

二、《意见》是对既有规定在冤假错案问题上的综合、梳理和创新

 

派驻检察人员并不是一个新做法,而是我国监所检察监督制度一直以来就有的做法。相关的规定近者如2010年《最高人民检察院、公安部关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》(公通字〔2010〕55号,以下简称55号文件),规定人民检察院在看守所设立派驻检察室,对看守所执法活动进行法律监督。

本次最高人民检察院出台的《意见》中,有些规定是此前就有的,《意见》予以重申,有些则是在现有规定的基础上加以变动或者创新。

(一)关于畅通申诉控告举报渠道

比如在监狱检察中建立申诉控告机制、设立检察官信箱等,2008年《人民检察院监狱检察办法》第43条规定,派驻检察机构应当受理罪犯及其法定代理人、近亲属向检察机关提出的控告、举报和申诉,根据罪犯反映的情况,及时审查处理,并填写《控告、举报和申诉登记表》。第46条规定,派驻检察机构办理控告、举报案件,对控告人、举报人要求回复处理结果的,应当将调查核实情况反馈控告人、举报人。第47条规定,人民检察院监所检察部门审查刑事申诉,认为原判决、裁定正确、申诉理由不成立的,应当将审查结果答复申诉人并做好息诉工作;认为原判决、裁定有错误可能,需要立案复查的,应当移送刑事申诉检察部门办理。第44条规定,派驻检察机构应当在监区或者分监区设立检察官信箱,接收罪犯控告、举报和申诉材料。信箱应当每周开启。派驻检察人员应当每月定期接待罪犯近亲属、监护人来访,受理控告、举报和申诉,提供法律咨询。第39条规定,派驻检察人员应当每周至少选择一名罪犯进行个别谈话,并及时与要求约见的罪犯谈话,听取情况反映,提供法律咨询,接收递交的材料等。可见,派驻检察机关收取控告、举报和申诉材料的方式有:一是在监区或者分监区设立检察官信箱;二是及时与要求约见的罪犯谈话;三是每月定期接待罪犯近亲属、监护人来访。

2008年《人民检察院看守所检察办法》和2010年55号文件也有相关条文,规定派驻看守所检察机构应当监督侦查活动、羁押期限、监管活动等的合法性,设立检察官信箱,受理在押人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉并及时审查处理。55号文件第2条第6款规定人民检察院派驻检察室应当建立和完善在押人员约见检察官制度。凡在押人员提出约见派驻检察官的,派驻检察官要及时谈话,了解情况。派驻检察官相关信息应当告知在押人员,检察信箱应当设置在在押人员监室,畅通在押人员举报、控告、申诉渠道。

对此,《意见》规定,要畅通在押人员控告申诉渠道,健全与在押人员定期谈话制度、在押人员约见检察官制度、检察官信箱制度。积极推广设立约见检察官信息系统,及时接受被监管人的控告申诉。

(二)关于刑事执行检察重点审查的案件类型

针对检察监督重点审查的案件,2013年《最高人民检察院关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》第9条规定,在审查逮捕和审查起诉工作中,要重点审查超期羁押、久押不决案件、控告刑讯逼供的案件、事实不清、证据不足的案件等。《意见》则规定,对超期羁押和久押不决案件实行检察监督的同时,应当注意调查了解该案是否存在证据不足或者刑讯逼供等违法办案情况;监狱检察对长年坚持申诉、拒绝减刑及因对裁判不服而自杀、自残等情形的服刑人员应当及时调查了解原因,发现有冤假错案可能的应当依照规定及时报告。

(三)关于出入所体检和所外提解的检察

针对出入所体检和所外讯问的检察监督,2013年《最高人民检察院关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》第19条规定,重点监督看守所如实、详细、准确地填写犯罪嫌疑人入所体检记录,必要时建议采用录像或者拍照的方式记录犯罪嫌疑人身体状况;对于侦查机关以起赃、辨认等为由提解犯罪嫌疑人出所的,应当及时了解提解的时间、地点、理由、审批手续及是否存在所外讯问等情况,做好提押、还押时的体检情况记录的检察监督。

在这方面,《意见》的创新之处在于,规定看守所检察应当对入、出所在押人员身体健康检查实施严格的监督,并监督看守所细致检查、拍照、录像,固定证据。必要时,派驻检察人员可自行组织检查、拍照、录像,固定证据。这一举措加强了派驻看守所检察机构的监督职权,对于防止刑讯逼供、暴力取证、体罚虐待具有积极意义。此外《意见》重申“对于侦查机关以起赃、辨认等为由提解犯罪嫌疑人出所的,应当及时了解提解的时间、地点、理由、审批手续等情况,做好还押时体检情况记录的检察,”新增加强对所外提解的监督,要求“注意发现提解期间是否存在刑讯逼供、暴力取证、体罚虐待等违法办案的情形”。

(四)关于追责机制

针对检察监督责任制,2010年55号文件第4条规定严格监督责任,对于对因滥用职权或者玩忽职守,不认真履行法律监督职责,对看守所执法和管理工作中存在的问题,应当提出意见建议而不提出意见建议,应当通知纠正而未通知的,对看守所在执法和管理活动中发生的职务犯罪案件不依法予以立案侦查的,以及对看守所发生的在押人员死亡等重大事件,不及时进行调查,造成工作失误或者帮助掩盖事实真相的,依法给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。此外,2014年8月《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第25条也规定,人民检察院应当严格执行责任追究制度。对敷衍搪塞控告人、申诉人,不依法及时受理、不按期办结,造成案件积压,形成重复访、越级访、非正常访,甚至引发极端事件或者重大群体性事件的,以及对存在执法错误和瑕疵拒不依法纠正、补正的,应当依纪依法追究相关办案人员和领导的责任。

《意见》强调了“对存在冤假错案可能的案件不受理、不办理、不依法转办、不督促办理或者玩忽职守的”情况,追责表述变为“视情节轻重依法依纪追究其责任;构成犯罪的,将依法追究其刑事责任。”

(五)《意见》与既有规定的关系及意义

可见,本次最高人民检察院公布的《意见》是建立在此前文件相关规定的基础之上的,与此前公布的解释性规范文件相比较,其特点是立足冤假错案的预防和纠正,对刑事执行检察监督的既有规定进行了综合和梳理,既是对现行规定的再次重申,有些规定又与此前规定略有不同,如在文本表述细节上有所改变,又如赋予检察机关新的权力。

此前的解释性规范文件多是针对不同的被监督机构分别作出规定,有的专门针对看守所检察,有的针对监狱检察。有的文件虽然针对二者,但未涵盖所有的刑事执行程序,如监视居住和强制医疗的执行等。因此现有规定具有分散性。《意见》的规定立足于防范和纠正冤假错案,全面综合了对强制措施、判决裁定决定的刑事执行检察监督;建立上下级执行检察部门之间的报告、督促制度;建立执行检察部门与其他检察部门、与其他检察院的通报转交机制。此外,《意见》的问责机制旨在推动《意见》在实践中的贯彻落实。尽管这些规定大部分是建立在此前规定的基础上,但对于建立全面的执行检察机制以防治和纠正冤假错案而言,仍有着积极而且重要的意义。

 

三、对加强辩护权、监督派驻检察机构行使职权的建议

 

笔者认为,为了确保派驻检察人员正确行使职权,有几个方面仍需要加强。

一是可以考虑加强辩护权、增强律师参与。十八届四中全会决定要求强化诉讼过程中辩护权的制度保障,且“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。”而《意见》仅提及受理在押人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报、申诉,未提及律师参与。因此,刑事执行检察可以考虑进一步增加关于律师参与和相关参与程序的规定,并逐步完善法律援助转介机制,对于在押人员、被监视居住人、被强制医疗人及其法定代理人、近亲属控告申诉的,符合法律援助条件的或者案件有冤假错案可能性的,应将其转介至法律援助机构,为其提供免费的法律援助律师。

二是要加强对检察监督程序的流程控制和追责机制,各环节均应有书面记录或者录音录像,以便日后审查;如派驻检察人员接到申诉、控告、举报的,除应作好登记和卷宗整理外,还应向申诉、控告、举报人出具书面回执。对存在冤假错案可能的案件,不受理、不办理、不依法转办、不督促办理或者玩忽职守的,如应记录而未予记录,应出具回执而未出具的,即应当执纪追责,而不应仅对发生一定实体后果的案件视情节轻重追究其责任。

三是应当加强外部监督。加强外部监督具有重要的理论和实践意义,这是由于驻监所检察机构与监所之间的联席会议制度容易造成监督制约不足。如2010年55号文件第2条第4款规定,人民检察院派驻检察室应当与看守所建立和完善联席会议制度,定期召开会议,及时通报重大情况,分析监管活动和检察监督中存在的问题,研究改进工作的措施。驻监所检察机构和看守所之间的日常工作联系密切,有影响监督效果之嫌。对于在押人员、被监视居住人、被强制医疗人及其法定代理人、近亲属针对刑事执行程序中执行人员、监所监管人员、侦查人员提出控告申诉举报的,如所涉案情重大、复杂、社会影响大,应进一步考虑扩大信息公开范围,接受第三方监督和社会舆论监督,以保障监督的效果和公信力。

 

四、地方试点的先进经验,《意见》可予借鉴

 

笔者认为,《意见》虽新出台,但与《意见》出台前地方试点的做法相比较亦相对保守。如2010年8月,芜湖市人民检察院在最高人民检察院、安徽省人民检察院领导下,在中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心指导下进行在押人员投诉处理试点,在押人员随时可通过监室内的呼叫器约见驻所检察官,驻所检察官每日巡视监室不少于两次;在押人员的投诉,处理机关应在15日内作出处理;对处理有异议的,由社会人员组成投诉处理委员会,在一个月内作出处理。这一试点通过建立在押人员投诉处理机制,以在押人员权利为本,加强检察监督,有利于保障在押人员合法权利和利益,有利于防范冤假错案。试点有诸多亮点可予借鉴。