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要特别小心地呵护特别行政区制度

高汉成

1984年12月,中英在北京签署《关于香港问题的联合声明》,英国政府确定将于1997年7月1日将香港交还给中国,同时中国政府阐述了在对香港恢复行使主权后所实施的基本方针政策,历史遗留的香港问题得到圆满解决,迄今已经三十年;1990年4月,第七届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,确立了香港特别行政区的法定地位,迄今已经二十四年;1997年7月,香港特别行政区正式成立,"一国两制"、"港人治港、高度自治"的方针政策进入实践阶段,迄今已经十七年。

1885年,弗里德里希·恩格斯在《卡尔·马克思在科伦陪审法庭面前》一书"序言"中写到,"对历史事件不应当埋怨,相反地,应当努力去理解它们的原因,以及它们的还远远没有完全显示出来的后果。"时间可以改变一切。"一国两制"下特别行政区制度的伟大构想,从提出到实践,经历了三十多年的风雨沧桑,没有变化是不可想象的,目前纷纭复杂的各种解读也是可以理解的。问题只是在于,目前关于"一国两制"和特别行政区制度的众多分析往往不免掺杂着研究者的情感因素,太多道义评判,太多主观臆断。这样就影响了对事件背后"还远远没有完全显示出来的后果"的深入分析和探究。有鉴于此,一个法学学者,本着"对历史事件不应当埋怨"的思想进路,从"依法治国"的法治化视角,从中华民族根本利益和长远利益出发,来管窥"一国两制"下的香港特别行政区制度及其意见纷争。

一、和平解决台湾问题是特别行政区制度设立的初衷和目标。1979年1月1日,全国人大会常委会发表《告台湾同胞书》,郑重宣告了中国政府在解决台湾问题上实现了从"解放台湾"到"和平统一"方针的转变,呼吁两岸就结束军事对峙状态进行商谈。表示在实现国家统一时,一定"尊重台湾现状和台湾各界人士的意见,采取合情合理的政策和办法"。1981年9月30日,全国人大常委会委员长叶剑英发表了《关于台湾回归祖国实现和平统一的方针政策》的谈话,进一步阐明了关于台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策,首次提出了特别行政区的构想,"国家实现统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权,并可保留军队。中央政府不干预台湾地方事务"。考虑到这种特殊情况的需要,1982年宪法第三十一条做出了相应的规定,"国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。"因此,"一国两制"方针指导下创制特别行政区制度的初衷和目标,是为了和平解决台湾问题。虽然在随后开始的中英谈判中,"一国两制"的思路被首先用来解决香港问题,并在1985年3月第六届全国人大三次会议正式把"一国两制"确定为中国解决台、港、澳问题,实现国家统一的的一项基本国策和基本方针。但是,我们时刻也不能忘记,宪法所规定的特别行政区制度的初衷和目标是要解决台湾问题。"一国两制"在香港特别行政区的实践以及对此正确的解读与评价,不仅仅关乎香港一地,还关乎台湾问题的解决,关乎祖国和平统一大业。从这个角度来说,香港特别行政区就是"一国两制"思想和特别行政区制度的"试验田",只有香港社会和香港居民觉得特别行政区制度在实践"一国两制"方针政策上是成功的,我们才能建立起对台湾社会和台湾民众的信用和信心并让他们心悦诚服地接受"一国两制"思想和特别行政区制度。因此,中央和内地对"一国两制"和香港特别行政区制度的任何解读,都不要忘了对台湾问题的关照,都要潜意识里思考避免什么样的解读会对未来台湾"和平统一"大业产生不利影响。

二、要依法治港,基本法是解读和评价特别行政区制度的唯一标准。香港特别行政区虽然是一个直辖于中央的地方行政区域,但其内部的制度安排以及与中央的关系,没有遵循宪法第三章国家机构的规定,而是完全由基本法予以制度设计。纵观基本法的规定,这种制度设计不仅已经完全突破了传统上单一制国家在中央和地方权力划分上的定说,甚至也突破了联邦制国家中联邦政府与州政府权力划分的界限。香港特别行政区所享有的高度自治权,如独立的财政、税收权和铸币权、独立的司法权和终审权,在目前世界上任何一个国家内的政治实体(不管是单一制国家的省,还是联邦制下的州)都没有先例可以享受。再考虑到邓、叶关于未来台湾特别行政区的构想,如果台湾的防务也由特别行政区自行管理,那中央在特别行政区可以直接行使的权力,恐怕就只有外交权了。这是一个多么具有高度的高度自治权呐!这充分说明了,以邓小平、叶剑英为代表的老一辈共产党人,为了实现国家统一和领土完整的民族大业,以无比坦荡的胸怀和宽容的心态,突破了一切条条框框,敢于舍弃一切可以舍弃的东西、敢于放弃一切可以放弃的权力,创造性的设计了特别行政区制度。而现在有一些学者(包括一些"海归"),却在心痛于、斤斤计较于中央在特别行政区权力的失落,试图从单一制国家的授权理论与联邦制国家的分权理论有本质区别的角度,来论证中央政府在香港权力的行使,我认为这是一种短视的表现。所谓的"中央拥有对香港特别行政区的全面管治权",实际上指的是主权的概念。个人认为,在1997年中央政府从英国政府手上恢复行使主权、建立香港特别行政区以后,关于香港主权范围内的职权和事务,都早已经由代表全国各族人民意志(包括香港同胞)的全国人大在1990年分别授给了中央和特别行政区。在特别行政区内哪些权力中央可以直接行使,哪些权力由地方行使,以及中央对特别行政区哪些事务可以行使监督权,基本法都做了非常明确的规定。不管是内地、中央还是特别行政区,各方严格按基本法办事就可以了。如果觉得基本法还有不明确、待完善的地方,中央还可以行使对基本法的解释权和修改提案权。总之,内地和中央要学会依法治港,要学会用法治的思维来应对香港所出现的各种问题,要避免就中央和特别行政区的关系作政治化的解释。

三、高度自治权是香港特别行政区固有的权力,具有不可撤销性。关于香港高度自治权的性质,一般的解读认为是单一制国家的中央政府授予地方政府关于地方事务的管理权,中央与地方的关系是授权关系而不是分权关系。因此,"香港特别行政区的高度自治权不是固有的,其唯一来源是中央授权",这是从政治学角度进行的分析,是完全正确的。但问题的另一面是,香港特别行政区高度自治权的性质又是特别复杂的。从历史和法律的角度看,由于基本法颁布的时间早于香港特别行政区成立的时间,因此特别行政区一成立就自动获得了高度自治权,而基本法第159条第四款同时规定,"本法的任何修改,均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触",这是一个国内立法所罕见的条款,也就是说,全国人大拥有对基本法的修改权,但香港特别行政区所拥有的高度自治权地位是不可改变的,1984年中英联合声明里中方所宣布的国家对香港的基本方针政策是不可修改的。因此,说香港特别行政区的高度自治权是固有的,与生俱来的,是不可剥夺的权力,似乎也符合历史事实。除非出现基本法第18条第四款所规定的情况,即在国家宣布战争状态或宣布香港特别行政区进入紧急状态时,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。只有在国家主权和领土完整遭到威胁,香港特别行政区出现动乱而自身无法进行有效管治的情况下,香港特别行政区的高度自治权才会受到限制,这是一种极端情况,并非常态。考虑到宪法和基本法都没有对在何种情况下整体上取消香港特别行政区的高度自治权作出规定,我们是否可以说,中央收回香港特别行政区的高度自治权,就意味着香港特别行政区不存在了(五十年以后,它可能在行政区划上变成了直辖于中央的香港市,或者变成了第二个"深圳",亦未可知),就意味着基本法效力终止了,但从法治的角度看,这事只能发生在2047年7月1日之后。正如国际法上对外代表国家主权的"中央政府"与国内法上与地方政府相对的"中央政府"在概念上并不完全重合一样,"香港"这个地方与"香港特别行政区"也不完全是一回事。香港这个地方所存在的高度自治权确实不是固有的,是香港回归祖国以后才享受到的,但香港特别行政区所享有的高度自治权却是与生俱来的,是终生享有的。此点差别,不可不察。否则,就是对"一国两制"思想和特别行政区制度的最大伤害。

四、关于香港问题和中国以及中央的关系。我就打这样一个比喻,我觉得这个说法是对的。就是说中国就是一个大家庭,山东、河北、香港、澳门等的都是这个家庭的成员,中央就是父亲,他们都是儿子,这没问题,这个其实香港人都认可。但是香港是一个什么样的儿子呢?香港是一个从小被父亲过继了(或者丢掉了,总之有很长的时间不在一起共同生活),现在他回归了,他来认祖归宗了,但是他有150年在外面流浪的历史,那么他的心理上是有阴影的,心理上有阴影我们允不允许?我觉得我们允许了,说一国两制,说只要你把这个牌位放在这,你认可这个牌位就好,别的事情就基本不管你了,或者说就很少管你了。一段时间过后,这个父亲想变消极地行使管治权为积极地行使管治权,于是冲突就来了。父亲有没有家长权,有,我认为这个从法律上讲没问题,但是从心理上我们是不是要考虑,就是父亲在行使积极管治权的时候,你说这就是我的权力,你是儿子你凭什么不让我管,儿子会说,说我这150年谁管我了?我觉得这个问题还是要考虑,它不是一个有正常心理的,不是一个完全认同你的家长权的这样一个情况下,允许他在外面50年,允许他在心理上再流浪几年,所谓"身体回归了,心里不回归",我认为这个是一个正常情况,我们在50年里面要允许,为什么要设这个50年的框框,就是说允许人家在50里面有一个心理的变化,150多年出去了,然后我们用50年的过程把它唤回来,我认为我们就成功了。所以我的个人意见是说,我们在这个问题上,在香港的许多问题上,不妨让香港人自己去处理,香港的管治权让香港人自己去争,不要变成了中央和香港人去争。中央就是守门员,守门员意味着说虽我不进场踢球,但要用手把这个球接了,你就踢不了,你就得重新开始,因此中央要划规矩,比如说这个球我接了,行政长官你们选出了我不任命,那么我不任命下面怎么办?我觉着中央要划规矩,说我告诉你,你要是逼着我用这个权利,我会告诉你我接了这个球我不认可你这个行政长官,我下面会怎么办。但是现在还没有,相反我们看到的是中央直接下场子踢球,充当了后卫的角色,在努力地阻止对方球员进禁区。在香港问题上有很多的事情,我们都应该少谈点政治,多谈点行政,怎么谈行政?就是说你觉得是中央的权力应该行使的吧,没问题,你划规矩,抓紧立法。抓紧行使基本法授权中央可以行使的权力,而不是直接下去踢球,这个还是要注意的。