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美国为什么还未批准《残疾人权利公约》

曲相霏
联合国的《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)于2006年12月13日经第61届联合国大会通过,2007年3月30日开放给各国签署,当天就获得了82个签署国,创下了联合国公约开放签署日签署国最多的纪录。这表明《公约》获得了国际社会的普遍支持。中国就在《公约》开放签署的第一天签署了《公约》,后来又毫无保留地批准了《公约》。从2008年8月31日起《公约》开始在中国实施。

 

 

目前《公约》已经获得一百三十多个国家的批准,但其中不包括美国。在《残疾人权利公约》起草的过程中,就有美国代表公开宣称美国不会签署和批准《公约》。2008年《公约》正式生效时奥巴马还正在竞选总统,他承诺当选后会签署《公约》并努力推动迅速批准《公约》。奥巴马没有食言,他于2009年7月签署了《公约》,并积极推动批准。但是,2012年12月4日美国参议院投票结果为61票对38票,没有达到批准《公约》所要求的三分之二以上席位的支持,批准《公约》遭到失败。今年,推动参议院批准《公约》的行动仍在如火如荼地进行着,参议院在本月也已经就是否应该批准《公约》召开了两次听证会。

 

其实连续几年来就是否应该签署和批准《公约》,美国国内颇多争议。《残疾人权利公约》旨在保障残疾人的人权和基本自由,保障残疾人固有的尊严,禁止对残疾人的歧视,解决残疾人所面临的障碍和问题,保障残疾人在与他人平等的基础上融入社会。有人认为美国抵制《公约》完全是冷战后遗症的表现,即仍然坚守传统的权利分类法而反对把经社文权利视为人权。支持批准《公约》的观点更指出,批准《公约》能够使美国再次成为世界残疾人权利运动的领导者,这对美国也是十分有利的。据统计,美国的残疾人大约占到总人口的18%,残疾人的权利保障问题是一个十分重大的社会问题。去年美国有300多个残疾人组织和21个退役老兵群体支持批准《公约》,美国商会及很多商业组织也支持批准《公约》。在参议院今年11月21日举行的听证中,支持批准《公约》的名单中就不乏一些世界闻名的名字:Adobe, Coca-Cola, DIRECTV, NASCAR,Microsoft, IBM, AT&T, Merck, J.P. Morgan, Northrup Grumman等等。

 

但是反对《公约》的声音也十分响亮。有些人批评《残疾人权利公约》是一个自相矛盾的混合体,强调这些矛盾甚至有可能会伤害到残疾人自身。例如《公约》第10条规定,“缔约国重申人人享有固有的生命权,并应当采取一切必要措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上切实享有这一权利”。他们认为,根据这一规定,未出生的残疾人也享有生命权,不能成为基因筛查和优生流产的牺牲品。但是《公约》第25条又规定了残疾人的生育权和获得生育服务的权利,即“缔约国应当采取一切适当措施,确保残疾人获得考虑到性别因素的医疗卫生服务”,缔约国应当向残疾人提供其他人享有的、包括“性健康和生殖健康”、“在范围、质量和标准方面相同的免费或费用低廉的医疗保健服务和方案”。而在许多国家,生育健康服务包括对有生理缺陷的胎儿的优生流产等服务。他们由此认为,《公约》第25条剥夺了《公约》第10条所保障的残疾人的固有的生命权。甚至有右冀人士提出,批准《公约》可能会导致政府以纳税人的名义要求残疾人流产或绝育。尽管在美国胎儿并不被认可为宪法上的人,但是胎儿的生命被视为一项重大的国家利益而受到保护。70年代以来的一系列堕胎案件确立了允许一定条件下堕胎的规则,但是堕胎问题在美国社会仍然还是一个敏感的政治法律问题,宗教极端人士尤其反对堕胎。《公约》由于涉及到残疾人的生命权因而就和堕胎这个敏感的问题挂上了勾,也因此受到格外严格的审视和质疑。

 

反对批准《公约》的人士另一个十分显著的担忧,是担心实施《公约》会削弱父母对子女原本享有的一些权利,尤其是在子女的医疗保健和受教育方面。用他们的话来说,《公约》实施后,“政府会告诉你和我,什么是对我们的孩子最好的,在他们根本都不认识我们的孩子的前提下。”同时,他们还担忧联合国也会对他们如何教育自己的孩子提出意见,并且有可能剥夺他们决定自己的孩子应当受什么样的教育的权利。《残疾人权利公约》秉持融合教育(inclusive education)这一理念,把推动残疾人进入主流学校接受普通教育作为保障残疾人融入社会生活的一项十分重要的措施和手段。但是在很多美国人的观念之中,父母有权决定未成年子女在哪里、受什么样的教育。父母对子女的这一项权利也受到法律的保护,政府不得干预,这是对自由的坚守。

 

还有一种比较流行的观点认为,美国从70年代开始注重残疾人的法律保障,尤其是1990年7月26日老布什总统签署通过的《美国残障法案》(ADA)已经给美国残疾人提供了比较完善的法律保障,所以美国根本不需要联合国的《残疾人权利公约》,美国好好实施他们国内的残障法案就够了。其实在支持批准《公约》的人士中,也有相当一些人对美国的残障法案比较满意。他们支持批准《公约》有着更远大的目标:让美国成为以《公约》推动残疾人权利保障的领导者,推动《公约》在全球范围内得到落实,保障美国残疾人尤其是伤残老兵在海外获得合理便利,为美国提供的产品和服务在全球争取机会与市场。在他们看来这些都是美国的国家利益。

 

奥巴马总统所在的民主党致力于推动批准《残疾人权利公约》,而共和党的态度则比较消极。除了党派之争外,反对批准《公约》的一个重要的力量是基督教这一宗教的影响力,尤其是共和党中的一些宗教极端人士极力反对《公约》。参议员Rick Santorum抨击公约可能会侵犯父母的权利。他在参议院发表反对批准《残疾人权利公约》的辩论意见时,甚至让妻子抱着他们残障的小女儿坐在他的身边支持他。基督教“家庭学校教育运动”(Christian home-schooling movement)十分强硬地反对公约。这些宗教极端人士担心批准《公约》后父母对孩子进行家庭学校教育的权利会被取消,甚至担心孩子会被从家里强行带走。实际上,《公约》第23条明确规定“尊重家居和家庭”,“缔约国应当确保不违背儿童父母的意愿使子女与父母分离,除非主管当局依照适用的法律和程序,经司法复核断定这种分离确有必要,符合儿童本人的最佳利益。在任何情况下均不得以子女残疾或父母一方或双方残疾为理由,使子女与父母分离。”不过,这一条款并不足以打消这些人的疑虑。他们不能确信将来在实施《公约》时将如何解释残疾儿童的最佳利益。按照《公约》的理念融合教育才是最符合残疾儿童的最佳利益的,他们担心政府会制定相关的法律,强行要求父母把残疾的孩子送到主流学校接受教育。反对批准《公约》的这些言论一度广为流传,导致原本支持批准公约的一些参议员改变了立场。而支持批准公约的团体和组织更是不遗余力地开展宣传和游说活动,以清除对《公约》的各种误解,以推动《公约》的最后批准。

 

迟迟难以批准《残疾人权利公约》其实是与美国在批准国际公约尤其是国际人权公约方面一贯的拖沓风格相符合的。美国用了15年时间才批准了《公民权利和政治权利国际公约》,用了28年的时间才批准了《反对一切形式种族歧视公约》,用了40年的时间才批准了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。美国至今尚未批准《经济、社会、文化权利公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等联合国核心国际人权公约。在国际劳工组织8个核心公约中有5个美国也未批准。美国实际上也未加入保护大气环境、阻止全球变暖的《京都议定书》。《联合国海洋法公约》于1982年通过,1994年生效,目前已经有160个国家加入《公约》,美国积极参加了《公约》的制定过程,但是至今仍然没有批准《公约》,成为世界上少数几个徘徊在《公约》之外的国家之一。2004年5月美国签署了《烟草控制框架公约》,但从此再无进展。尽管此前美国在全球烟草控制工作中一直充当领导者角色,但拒不批准《公约》使得美国此前的积极行动都变成了给别人制定规则而自己则不受约束。同样,美国是推动起草《保护生物多样性公约》的主要国家之一,但也是世界上少数几个未批准《公约》的国家之一。

 

预计年底参议院将就是否批准《残疾人权利公约》再次进行投票表决,结果如何我们拭目以待。