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预防跨国腐败犯罪的中国对策

张绍彦

腐败犯罪是与国家、政府相伴始终的阶级社会的永恒现象,必须预防和控制,但却不可消灭,即无法避免其存在和发生。腐败犯罪危害极大,撇开直接以政权交替的颠覆政府类犯罪,应当说腐败犯罪是对政府、政权腐蚀、危害最大的犯罪。因此,腐败犯罪任何时候在任何国家都是一个永恒的问题,一个向来容易得到人们普遍响应的话题。本人拟就中国预防跨国腐败犯罪的文化基础和吏制建设谈点个人想法。

一、问题提出与基础分析

如开篇所述,人们对腐败的态度原本没有什么问题,反腐败更不是问题,如此以来在反腐之上再提问题及其意义是否无病呻吟,其实不然。同样的事物之于不同的主体会有不同的意义。同为腐败,在不同国度、不同时期等历史背景和社会现实下,反映出不同的问题和意义。就中国的腐败和预防跨国腐败犯罪而言,其问题和意义主要体现为如下几个方面。

首先,从总体上讲,腐败和跨国腐败问题的研究和解决,需要在问题意识框架下,建构起问题分析的基本框架。这一框架包括:中国社会当下所处的历史时期中腐败的自然历史分析,即基于对中国社会发展处于什么样的历史发展时期作出恰当分析判断,在此基础上分析中国腐败犯罪和跨国腐败犯罪的存在、产生和发生机制是什么。这种分析既宏观的、相对有静态的社会结构意义上的存在论的分析,也有中观的、相对动态的社会过程意义上的产生论的分析,还有微观的发生学意义上个体犯罪行为的具体分析。从一般意义上把握腐败及跨国腐败犯罪的普遍规律是掌握腐败和跨国腐败犯罪内生机理,并进而制定预防和控制对策及相应的惩罚措施的必要认识基础和科学依据,否则头痛医头,脚痛医脚的结果往往就是不间断的这样那样的运动式反腐,各种各样的专项行动和社会热点及,还会伴随着一个接一个阶段性胜利和大量的反腐成果和不断涌现出典型案例。而与此同时,和上述大大小小的辉煌相伴随的则是问题依旧、腐败依旧,甚至更甚,正是“一个老虎倒下了,千万个老虎在成长”,按下了葫芦起来了瓢。这是不少国家在特定历史反腐败斗争时常容易发生的情形,在某种意义上讲,我国改革开放以来,从80年代后期开始的,以专门的反贪污贿赂机构的设立为标志的反腐败斗争,大致也经历了这样的发展过程。这种情形不能简单地怀疑反腐败的诚意和决心,也不能简单地否定其战略和策略的正确性。问题在于,这本身就是社会发展的一种自然历史现象。人类在社会发展每个阶段及每个阶段的每个问题学费总是要交的。但这种情形的危害却是十分清楚的。它不仅引发社会对政府的不满,动摇民众对政府和反腐败的信心,更根本的是它会影响政府、公权力的公信力,影响公权力的运行效率,进而使国家的权力运行成为阻碍社会经济发展的力量。

其次,要正确分析我国社会发展所处的历史时期及特点和规律。社会存在决定社会意识,包括犯罪、腐败和跨国腐败犯罪无疑都产生于我国的社会现实。那么,目前人们共识的我国社会正处其中的历史转型期究竟是怎样的内在特质和特点、规律,其与腐败和跨国腐败犯罪的内在关联是什么,是需要我们了解的。对腐败和跨国腐败犯罪社会客观基础的分析主要包括:

第一,宏观的社会结构分析,从中把握腐败犯罪存在的社会基础。我国社会由几千年传统的农民、农业、农村的“三农”社会结构,随着城镇化率的不断提升和城镇化进程的不断深入,正在发生着社会结构的深刻变革,这是中国社会进入现代以民主、法治等标志的现代文明的客观社会基础。在“三农”社会结构下要实现我国社会生活和社会管理的民主化、法治化,进入属于城市文明的现代化是难以想像的。与“三农”社会,缺乏充分民主与法治的社会结构相适应、相一致的是,必然导致漠视个体权利,必然导致公权力的膨胀、扩张和滥用。在这样的社会结构下,“权力本位----官本位----特权----腐败”是符合事物发展规律的逻辑链条。当然,从根本上讲,社会发展水平和人们精神物质文化需求之间的矛盾、差距与不足,这一根本的社会存在和结构,决定了我国社会各种犯罪也包括一定的腐败的存在。

宏观社会结构分析有助明确我国社会发展方向的选择。

第二,中观的社会过程分析,从中把握腐败犯罪产生的内在机理。即研究在一定的社会结构下,各种社会矛盾要素的相互影响、相互作用的过程中,各种社会行为是如何地形成和产生的。其中腐败和跨国腐败犯罪是如何产生,特别是在我国社会的不断改革和反腐败斗争不断深入,力度不断加大,反腐败的制度和机制不断完善的情况下,腐败犯罪又是如何滋生和发展、变化甚至愈反愈腐败的。在社会转型期中,哪些是必然的不可避免的,哪些又是漏洞和需要完善与防范的。

中观社会过程分析有助我国反腐败的制度和机制的建设与完善。

第三,微观个体犯罪的具体分析,从中把握腐败犯罪发生的特点和规律。腐败犯罪个案使腐败从可能和必然成为现实,然而腐败犯罪在个体身上的发生也正是决定腐败犯罪存在的宏观社会结构因素和决定腐败犯罪产生的中观社会过程因素,在不特定的个体身上共同作用的结果和反映,是宏观社会结构因素和中观社会过程因素的个别化、具体化和现实化。

微观个体犯罪分析有助制定和完善相应的防范腐败发生的具体规范和措施。

当然,上述三个层面的分析是相对的,同时也是不完全的论述。比如,社会结构的层次很多,腐败犯罪特别是跨国腐败中的家庭因素,既是腐败犯罪个体因素,也是决定腐败犯罪存在的社会结构和影响腐败犯罪产生的社会过程的重要方面,同时还有家庭本身的结构问题,比如我国独生子女的家庭结构与跨国腐败犯罪间的关联等。

再次,对新中国特别是改革开放以来的反腐败、预防跨国腐败犯罪的实践进行总结。从制度、机制和规范、措施等不同层面,研究我国反腐败、预防跨国腐败斗争经验与教训,特别是存在的问题、差距与不足,寻求逐步建立和完善科学的反腐败和预防跨国腐败的长效机制。这种现实和实践总结的目标不是回顾,不为肯定、否定,功过是非的评价,而是立足前瞻和建设。并且这种实践总结虽然是一种实证研究,是对实际情况及大量个案的分析,但同时不可就事论事,不仅要有特点、类型和个别的分析,更要有一般规律和共性的概括与总结。这样才能从中找出腐败犯罪越反越烈或不见根本好转的症结所在。比如,对我国权力分配和实践运行监督制度、体系和机制的研究,为什么如此层次众多、体系严密、制度完备、成本高昂、代价沉痛的反腐监督体系,却不足以有效防范腐败的日益严重,影响这种监督有效性的根本问题出在什么地方等等。这些都是对反腐实践的总结中可以深入的问题。而我以为中国的权力监督庞大体系主要来自各种门类的公权力内部是重要原因所在。尽管不同的公权力之间会有某种制约、制衡和监督关系形成,但从根本上讲这些监督都是公权力自己对自己的监督,而自己对自己的监督最终是一种无效监督。

二、中国腐败滋生的文化条件

毫无疑问,一定社会问题的存在,既有其社会现实基础决定,也有其有历史文化影响,这如同个体的行为往往取决于主客观两个方面的结合和共同作用一样。因此,在对中国腐败和跨国腐败犯罪的社会现实进行分析的基础上,进一步研究中国腐败滋生的历史和文化条件是必要的。

第一,首先要从宏观上明确社会基础和文化条件的相互作用和影响。一定的历史文化传统是既往一定社会存在的反映和延续,一定的社会存在决定了相应的历史文化。但一定的历史文化传统一经形成便具有“脱离”社会现实的相对独立性,并对社会现实具有指导和引领作用,尤如人的主观和客观世界,与社会现实分立为社会的客观和主观两个层面的存在,在统一的现实社会中相互影响,互为因果,同生共存。就腐败而言,既是权力自身的扩张“本性”与人天然的私利本能结合的传统使然,由来已久;也是人类社会发展过程中对权力的制约和监督不断完善的客观实践的结果。

第二,官本位、权力本位的文化传统是中国腐败的重要文化基础。官本位和权(力)本位可以说是同一个东西的两个称谓、两个名字。这一文化传统是由中国社会经济、物质基础长期的上至皇上、中有朝臣诸候,下有各级官员的“官有制”之“公有制”决定的[1],同时它成为中国社会历来的普遍规则,并且中国的官本位是全面而彻底的,“工、农、兵、学、商”无不以官为尊。在官本位的文化环境中,至高无上的官职和权力自然拥有各种特权,借官位权力之便化公为私不过顺手之便、举手之劳。为民被官治者对此会怀有普遍的心理适应,而为官者则会更认为“有权不用,过期作废”。

第三,中国文化中某些“国民性”因素有助腐败的产生却无益反腐败的彻底。我们比较容易理解,中国人生活中的节约就是省钱哪怕是使用和浪费再多,只要省了钱就是节约了(比如,长期流行滴水偷水“习俗”);相对而言西方人节俭省的资源和环境,尽管为此可能多花钱。那么,对于反腐呢?无疑,中国百姓对腐败的痛恨是不容置疑,无以复加的,然而,问题是中国人对腐败的同仇敌慨是如何形成的呢。比如,在中国反腐败是“因为中国人恨的其实不是贪官,而是恨自己没贪上。因而,只办贪官、不改制度几乎成了中国人的潜意识——中国人不愿过一种谁都贪不上了的没劲儿生活”。[2]因此,一旦自己有机会、有条件能够贪上时,在“不止恨贪官、更恨自己没贪上”的国民意识下,就不愿轻易放弃自己也能贪上的机会,极端者则是为了争取这样的机会而处心积虑,卧薪尝胆。这个机会的到来就是要手中有权才能有贪可贪,就是再苦再难也要当官。因此,过经千辛万苦,百般努力当上官之后,捞上一把也就是顺理成章、自然而然的事情了。当然,这里不是说中国的贪官就是由国民性中的这种情形造成的。这是只是例举。实际上中国文化中有助腐败而不利反腐的国民性因素还有很多很多,比如,中国人的嫌贫爱富更仇富、笑贫不笑娼的心理等,与官本位、官为上结合在一起,都是助长腐败不利反腐的文化因素,此不一一赘述。

第四,中国人的(个人)生活普遍没有(宗教)信仰,在官本位的社会传统下,如果说有的话,那就是做官。中国先圣早就有言,“万般皆下品,唯有读书高”,然这唯有之高也只是为了“学而优则士”,还是要做官,做官犹如中国人的宗教信仰一般。在官本位、以做官为信仰的文化之下,社会生活的各个方面,各种社会资源的分配,大都处于权力的控制之下。不止官位、官府这些“政治性”资源本身,包括经济、文化、艺术、金钱、美色、声誉这些非政治性的物质和非物质资源,统统由权力系统按其规则和潜规则(优先)占有和支配。所谓新权贵阶层的产生正说明了这一点。精神上缺乏信仰的约束和指引,人类便尤如无缰之野马,不仅会丧失理性,没有规则,而且没有底线。所以,中国的贪官一旦发现便不乏触目惊心、不可理喻,匪夷所思。

第五,关系网、人情社会的传统,为腐败犯罪提供了适宜的环境。当由中国科举传统演变为而来的考试选拔模式,不再是官员选拔、任用的普遍和主导途径时,做官也没了障碍,靠血亲、人脉、小圈子与人身依附飞黄腾达的,比比皆是。但凡一个人,只要你精于人情,老于世故,孜孜以求又能卖身投靠,“向上爬”并不难。“向上爬”作为老百姓普遍的人生目标,支持了“一朝有职级,终身有身份”的“能上不能下”潜规则,也支持了“富易妻,贵易友”的潜规则,官贵民贱、权大法小成为常态。[3]其实中国之人情社会讲求并不是人情,只是关系与利益,而这关系的根本和核心就是官。官的价值和地位在中国的关系社会、人情社会里得到充分体现。为了取得利益,处天关系网核心之中的官职、官位、权力便为私利开发利用。人们惊叹地发现,制度漏洞和文化助长的交互任用,让做官在中国成了一个高危行业......

三、预防跨国腐败犯罪的中国对策

腐败犯罪、跨国腐败犯罪没有例外地是由官员个体所为。如前所述,好比水浒好汉们只反贪官不反皇帝,中国人的反贪往往也是只打贪官不反(思)制度,只换措施不改体制,只变机构不改机制。反腐败、预防跨国腐败犯罪是一个庞大的系统工程,在此侧重就反腐败中特别是预防跨国腐败中的吏制改革谈点体会和想法。

(一)革新文化,转变观念

更新官本位、权力本位的普遍社会观念。随着中国社会结构由传统的“三农”社会向城镇化的转变,权利意识逐步觉醒的中国市民社会也会相应形成,官本位、权力本位的观念和文化将与中国社会的生活越来越不相适应,进而阻碍我国民主、法治国家、和谐社会建设的历史进程。

更新观念的核心是由对官位和权力的畏惧和谗涎,转向对民众百姓的爱戴和敬畏。传统上中国政治制度的本质是“官治、官有、官享”而非“民治、民有、民享”。维护宗法血缘、亲缘价值的至高无上,是历朝历代的制度选择。每当面临选择时,“肥水不落外人田”的原则,成了保底的底线。不由分说,统治阶层历来都会依照保亲不保疏、保内不保外,保己不保人,保族不保国,保权不保民的原则,做出于己有利的选择,放弃于己不利的选择。“以我之大私为天下大公”是所有专制国家的本质。这个本质决定了公权力的私有化,也决定了权力的自利本性会被绥靖、被骄纵、被放大。正因为“百代皆行秦政制”,数千年全都奉行这种官本位、权力本位的制度,把人民关进笼子里,令到中国人的生存方式丧失了自我更新与自我进步的功能。“中国人主体未达到人格状态,最易于培植专制主义,只有主人与奴隶的关系;长期以来,宗教,道德,法律联在一起制造‘恐惧’,人或是生活在恐惧中,或是用恐惧来统治人。以‘恐惧’为主要范畴的专制主义,禁闭了人的意志与思维”(黑格尔语)。在官本位的政治统治下,民众和百姓不过是陪衬和牺牲。因此,革除官本位观念就意味着以民为大、百姓就是天价值观念的确立,这也正是为人民服务的基础所在。

(二)反腐制度建设以预防为主

第一,在认识上切实把制度防腐放在预防腐败犯罪、跨国腐败犯罪的首位。制度是规范人们行动特别是约束和监督公权力的唯一的可靠保障,这早已成为常识和共识。有人把我国反腐败的目标确定为“三不”,叫做“不想腐不能腐不敢腐”,诚然这是一个理想,但细想起来“不想腐”尽然是一种美好的境界和愿望,却既无可能也无必要。一方面,从事实上讲,只要我们从制度上能够让腐败成为不可能,即让其不能腐败,同时辅以对胆敢“以身试腐”的贪官施以严厉惩罚,进而使其不敢腐,那么,由他想不想腐都是无妨,都没有意义。同时,思想是难以控制的,况且(想)私有和占有属于人的本能之列,让其不想似不可能。另一方面,在学术研究的角度上,这会从逻辑上给我们的制度防腐带来困惑甚至干扰。因为如果这反腐的第一步能够做到,能够让我们的干部们“不想腐”了,那么,我们的制度防腐,我们对腐败的惩罚和治理制度就会成为多余,或防腐辅以制度建设对待没有不想腐的干部这些例外足矣。制度反腐是预防腐败和跨国腐败犯罪的起点和认识基础。

纵观我国改革开放以来的反腐斗争历程,之所以我们花费如此之大的气力,腐败问题却未从根本上得到解决,除去其他众多国内国际经济政治等各方面的原因之外,我们的防腐反腐制度、机制建设没有取得突破性的变革是根本所在。

第二,制度建设的重点要以积极预防为主,配备好防腐的“主动安全”装置,把不能腐作为防腐制度建设的基本目标,通过制度让官不能腐,把好防腐反腐的第一道阀门。

积极的预防为主,不是建立若干这样那样的专门反腐机构,恰恰相反,我们需要检讨的正是现在已有的反腐机构和机制究竟成效如何?在科学的制度、健全的机制形成之前,而是机构先行不是我反腐斗争的经验,恰恰是教训和败笔,实际上这本身就是一种权力和权力机制的腐败,是追求官位、官本位的另种表现。表面看设立专门机构貌似对此项事业的重视,并且以所设机构和官员的级别、地位高低来表示重视和重要的程度。所以,对事业的建设轻而易举地就转化成了对机构和官职级别高低的追求和计较。遇事不是先研究、规划如何把事情办好,而是要先把办事的官庙设立起来,把官位摆设出来,表示重视,其实不然。这是值得我们反思和纠正的。一是再多的反腐机构和人员设立,其立足点往往着力事后,尽管不管何种反腐机构的设立都会把预防腐败作为自己的根本目标,并且也确实都会有一定的预防腐败的震慑作用,但最终专门的反腐机构是一种事后的防范和惩戒。二是这些机构的设置有不同层面和角度,因此也有分工和程序的不同,但它们之间终究是一种重复,是同一事物不同层面或断面的重复,而这种重复本身就是腐败的重要文化基础官僚体制和官本位的反映。比如,我国现行的反腐预防、监督和惩治体系就有六、七层之多,党的纪检、人大监督、行政监察、政协、公务员管理、新闻舆论监督、检察机关的法律监督、群众社团监督等等,机构、官职之众,资源、成本之高,令人叹为观止。三是纵观众多交叉重复的反腐机构设置,在根本的结构上,它们对腐败的防范、监督和惩治,还是公权力自身的“内部关系”。这种反腐监督的有效性在理论和实践两个方面都值得探讨。

第三,腐败和跨国腐败犯罪发生在官员身上,但问题却是在制度和机制。同样,对反腐、防腐也不能靠人,而是要靠具有确定机制的制度。把反腐寄望个别个人或事件或不确定方式,都是不科学、不可靠的。比如,近年来中国新兴的网络反腐,甚至包括“情妇反腐”、“小三反腐”,虽然它们对反腐客观上起到了一定任用,但同样也不是正常健康或值得倡导的社会风尚。从根本上讲,网络举报反腐拉出来的只能是腐败和反腐中的例外。然而,最新的2013年中秋国庆“两节”反腐战果表明,“两节不正之风”网络举报占九成。据北京晨报讯报道,2013年中秋国庆两节前夕,中央纪委曾通过官方网站开辟“两节不正之风举报”专题,接受市民监督。2013年10月18日,中央纪委党风政风监督室相关负责人透露,截至2013年10月7日24时,中纪委共接到“两节不正之风”专题举报917件,将根据具体案情适时回复或公开受理情况和结果。其中,纸质信函举报116件,网络举报801件。[4]这说明我们庞大的反腐、防腐事先预防和事中监督、事后发现制度、机制、机构体系、系统的失效、失灵。寄托于此的反腐防腐,哪怕发动全民举报,公民分力反腐防腐,不仅不利民风的纯朴和磊落,对反腐防腐更是舍本求末。人们不禁要问,我们花费如此气力建设的防腐、反腐制度、机制体系哪里去了,我们的防腐反腐机构和人员干嘛去了...

(三)制度防腐、反腐的基础体系建设

腐败、跨国腐败的产生源自我国制度建设若干方面科学性、可行性有待改革和完善。首先,完全和充分市场经济体制的建立和实行,是防腐、反腐和治理跨国腐败犯罪的制度基础。在权力和经济不分、政企不分,政府支配、干预企业,企业行使政府行政权力的混合经济体制下,公有、国有与权力所有、权贵滋生、权力腐败和滥用之间,行政集权和经济领域结合形成的权力与物质的双重集权、极权,与物质对权力的腐蚀之间,都只有一步之遥。近些年来金融领域跨国腐败犯罪的突出、中石油腐败窝案、铁道部腐败窝案等,都是市场经济支配资源不充分、不公平,行政权力和经济领域混合的典型事例。金融行业为什么会成为“裸官”、跨国腐败犯罪的重灾区,显然金融行业的国有统治和垄断体制是根源所在。同样,石油、铁道行业的腐败犯罪也同样根源于国有经济的垄断体制。因此,完备、健全的市场经济体系的建立,充分、公平的市场竞争体制,是反腐、预防跨国腐败犯罪制度建设的首要目标。

其次,健全权力的分配和运行机制是制度反腐、防腐的核心。民主和法治是权力健康运行的必要制度基础。权力不以充分的民主为基础权力社会的权力关系就会颠倒和扭曲,权力就会成为社会至高的权利主体,人民主权、百姓主权就会演变为官员主权、官府主权、官僚主权。法治则是权力运行规则的底线,突破法律界限意味着权力运行脱离了正常健康轨道,走向了自己的反面。权力要在民主、法治规则下公开、公平、公正地运行,革新愚民政策的治术传统,破除民众对权力的迷信和尊崇,通过制度让权力在阳光下运行,才是防腐、反腐的长效机制。权力的行使更要专门细致而学严格的程序规范,核心权力制度的建设与完善是让官员“不能腐”的基本制度保障,也是预防腐败犯罪和跨国腐败犯罪的核心,而司法机关依法独立行使司法权,则是确保权力健康运行的最后屏障。凡此种种,在我国都有待加强和完善。

再次,建立、健全我国规范权力运行的反腐、防腐基础性制度。比如,我国官员的资产登记和房产登记、公布制度的建立和实施为何如此之难,为什么那么多年的努力却不见进展;还有,官员的家属、子女的从业、就学规范和动态即时报告机制,为什么往往是在跨国腐败犯罪经过长期准备和一步步地实施,家属出逃、资产转移之后,才会被发现;再有,我国官员的状况,甚至包括我国官员数量、收入状况民众知情和监督机制,我们的省长、市长、省委书房、甚至总理、总书记的工资收入或标准为何不可以成为公众信息。

最后,还有防腐、反腐的相关制度建设也是不可缺少的保障。比如,最为直观的是防腐、反腐的法制建设和司法完善。在我国腐败犯罪如此严重,危害如此之大的情势下,以刘志军等为代表的一个个巨贪、“大老虎”们离死刑而去,死刑刑罚的适用俨然成了穷人的专利,这无论如何也不是百姓期待的司法公平、公正,更不是依法预防、威慑和惩治腐败的方向所在。

(四)健全、完善干部任用和监督机制

吏制是权力制度和机制重要组成部分,建立和完善干部任用、监督机制是使权力约束监督制度、机制得以落实不可缺少的体制保障。就预防跨国腐败犯罪而言,我国“裸官”腐败犯罪和出逃的发展演变给我们提供了有益的启示。

所谓“裸官”就是配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或加入外国国籍,或取得国(境)外永久居留权的公职人员。我国从上世纪80-90年代开始出现的“裸官”现象,随着近30年防腐、反腐斗争力度的不断加大,制度、体制和机制的不断完善,也日益成熟和发展壮大,以至在“裸官”腐败犯罪和出国外逃的变化发展中,20世纪末至今一直处于高发状态。“据中国社会科学院一份调研资料披露:从上世纪90年代中期以来,外逃党政干部,公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员,以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达1.6万至1.8万人,携带款项达8000 亿元。”[5]除了国有企业负责人、中资驻外机构负责人和政府官员携款外逃,金融行业内负责人或者主管人员外逃,成为贪官外逃的重灾区。可见,裸官跨国腐败犯罪都是来自国有经济企业的官员,这些官员尽管是市场经济主体的领导者、管理者,是市场经济的直接参与人,但更重要的他们是享有一定行政级别的“国家干部”,企业领导和行政官员之间在干部任用、管理体制上是一体的、互通的。这种“政企融合、互通”的体制,进一步加深了市场经济主体的企业和公权力之间的相依相存。权力被物质腐蚀,市场被权力占位。企业依其垄断获取的权力及所享有的行政级别取得资源和地位,破坏了市场经济体制的形成,而权力则在国有企业巨大的物质利益腐蚀下,清廉、公正和效率丧失殆尽,生产出来的则是一个个由中石油董事长升任国资委主任蒋洁敏一类的巨腐“大老虎”。从防腐反腐制度、机制建设的根本出发,以“把权力关进法治的笼子,给官员戴上廉政的镣铐”为目标,对裸官为代表的跨国腐败犯罪的治理需要从如下方面加强和完善。

一是改进制度不足。虽然我国针对“裸官”的监管日趋严厉,但目前的监管措施上存在明显不足。比如:对“裸官”进行规范的文件大多数仍然是以党的文件形式出现;针对“裸官”的大多数规定都未明示申报内容是否应对外公开,内部式监管特点突出;公职人员需要申报的内容主要是配偶子女移居海(境)外的情况,但缺失了一个重要的实质内容,即“裸官”的境外财产情况;各种条例、规定或通知还存在范围不统一现象等。[6]这些问题集中反应的都是我国反腐的制度和机制问题,并且突出表现为腐败和反腐败的双向不公开、不透明互动,缺乏公开透明统一规范的运作机和法律防范体系。

二是完善运行机制。我国的历史文化传统和现行制度体制决定,任何一项事业都必须得到高层、最高层领导人的重视和亲自督促,然后依靠具体机构和个人对高层领导具体指示的贯彻落实来展开。反腐斗争也不例外。这种依靠领导和个人的反腐机制难免有随意性、波动性、运动式等先天不足,一个个专项行动过后面对的是更多个专项行动的难题。依靠领导指示、纪委会议和随机性的强势与介入,容易走向运动式反腐和热衷社会热点、典型人物、突出案例、花样翻新等反腐迷途,而脱离制度防腐反腐的健康轨道,这无助反腐防腐的常态和长效。

三是借鉴他国经验为我所用。腐败是任何一个国家,特别是处于社会转型期的国家都会普遍发生和面对的问题。各国在反腐败、预防跨国腐败犯罪方面都有自己的经验和教训。借鉴与我国国情相近、相似国家的反腐防腐经验,也是我国预防腐败和跨国腐败犯罪不可缺少的一个方面。在这方面不仅有市场经济成熟的西方发达国家的防腐反腐和预防跨国腐败犯罪的经验,也有我国香港地区廉政建设的成功典型,还有俄罗斯等同处社会转型时期国家的相关做法可资比较研究和借鉴应用,同时还有《联合国反腐败公约》普遍原则、规则的指导与衔接。

(本文是作者在北京“跨国腐败犯罪预防与惩治学术研讨会”上的发言稿,此处略有改动。)

[1] 此处所谓“官有制”之“公有制”并非严格意义上“公有”即为“官有”、“官占”,也指公有资源为官私用。公车私用是前些最为浅显普遍的“轻腐现象”,其实在当下汽车社会的中国,公车私用腐败的意义远不在用车的经济或金钱意义,而在于通过公车对官位及社会地位的宣示,依此取得种种特权。官有之公有的的社会现象,普遍表征为官员和百姓都习以为常的官员口中“我的”、“给我”、“我的地盘”等所表达的官之所有、所属的观念和事实。皇上、大官有大“我”,诸侯、州官有小“我”。

[2] 杨连宁:《中国人为什么只恨贪官,不改制度?》,引自《凤凰博报》,2013年10月15日。

[3] 杨连宁:《中国人为什么只恨贪官,不改制度?》,引自《凤凰博报》,2013年10月15日。

[4] 《“两节不正之风”网络举报占九成》,北京晨报,2013年10月19日。

[5] 《中国“裸官”报告》,引自张有义、李湘宁、秦夕雅、张舟逸:《裸官报告:金融业成重灾区,59人涉案高达数十亿》。http://news.ifeng.com/shendu/cj/detail_2013_10/15/30329581_0.shtml

[6] 李林主编:《中国法治发展报告No.10(2012)》,社会科学文献出版社,2012年版。